醉驾不起诉，刑可免罚难逃

　　2023年8月，林某酒后驾驶机动车与正常行驶的车辆发生追尾，造成两车不同程度损坏。发生交通事故后，林某被赶到现场处置的交通民警查获。经鉴定，发生交通事故时林某血液中乙醇含量为117.10mg/100ml，属于醉酒驾驶。林某的行为已构成危险驾驶罪，但鉴于犯罪情节轻微，案发后积极赔偿被害人损失，具有坦白、认罪认罚的情节，当地检察院决定对林某不起诉。随后，检察院行政检察部门向公安机关制发《检察建议书》，依法建议给予林某行政处罚，公安机关采纳建议，对林某处予吊销机动车驾驶证、五年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚。

　　目前，2023年印发的《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（以下简称《意见》）通过准用道路交通安全法第91条第1款“酒后驾驶行政处罚”的规定，明确行政机关对出罪后的醉酒型危险驾驶行为人施加行政处罚的具体措施。而道路交通安全法第91条第2款是对“醉驾”行为人进行行政处罚的专门规定，与《意见》中对醉驾行刑衔接问题所准用的第91条第1款不同，造成两个法律规范文件中对醉驾行为人进行行政处罚措施的规则适用产生冲突，如何选择适用法律条款；对醉酒危险驾驶行为人给予对“普通酒驾”行为人的行政处罚，是否符合行政法上过罚相当原则，均是亟须研究解决的问题。

　　关于醉驾行刑反向衔接的规则适用，实践中有两种观点。第一种观点与《意见》对醉驾行刑反向衔接规定相一致，注重现实司法技巧，以“举轻以明重”“当然解释”原则作为研究起点，意在法无明文规定在待决行为比法定当罚行为的违法性、危害性更重时，依据“以小推大”的逻辑对待决行为进行处罚。这种观点认为，既然行政执法机关有权对“普通酒驾行为”实施适用“行政罚款”“行政拘留”类型的行政处罚，那么“醉驾”作为法益侵害程度更严重的特殊酒驾行为，显然可以适用这两类行政处罚；第二种观点则严格遵循刑法上的罪刑法定原则与行政法的过罚相当原则，认为应依照道路交通安全法原本对醉驾行为人的行政处罚规则设置，即依据该法第91条第2款对醉驾行为人实施处罚。这种观点在《意见》出台之前就多有涉及。

　　从价值层面看，第一种观点的设定初衷之一即在于通过“立法只定性不定量”的方式向国民传递一种“小恶也是恶”的观念，以促使其规范意识的形成。虽然现如今基于种种因素部分醉驾出罪，但醉驾行刑反向衔接本质上也不可忽视对规范意识的培养。第二种观点更需着重看待价值考量，避免产生新的指引漏洞，向公众传递明确的信号：醉驾是更为严重的违法行为。笔者更赞同以罪刑法定、过罚相当原则为价值本位的第二种观点。针对《意见》第20条规定的醉驾型危险驾驶行刑反向衔接中，笔者认为，行政处罚适用何种规则应从以下三个方面予以考量：

　　对不同行政违法行为的定性。《意见》第20条将“醉驾”视为“酒驾”的特殊情形因而主张对醉驾行为人适用道路交通安全法第91条第1款处罚，其实质是将“醉驾”与“酒驾”视为性质相同、程度不同的同一类行政违法行为，是对不同类型行政违法行为的错误归类，挑战刑法中的罪刑法定原则与行政法上的合法行政原则。

　　笔者认为，“醉驾”与“酒驾”是性质不同的两类违法行为，应当分别对其后果进行单独评价。首先，虽然二者的违法构成要件有重叠，“醉驾属于严重的饮酒后驾驶机动车行为”，但既有法律规范已肯定了二者在行政违法归责层面的独立地位，道路交通安全法对“醉驾”与“酒驾”的后果情形进行了各自独立的评价，通过运用不同的行政处罚措施对违法行为人进行约束，表明“醉驾”与“酒驾”在行政责任层面不具有连带性，若将“醉驾”定性为“酒驾”的特殊情形，无疑有悖于既有法律规范的强制性效力。另外，“被免于追究刑事责任”的醉驾行为人由于存在特殊情形对其进行出罪处理是基于刑法的谦抑性与刑事诉讼法的明文规定，其行为并不会从“醉驾”转化为“酒驾”从而行为人被免除或减轻行政责任，这也说明“醉驾”与“酒驾”具有独立的构成标准，二者之间不能相互转化。若在行为人被免除刑事责任的同时，行政机关还通过适用道路交通安全法第91条第1款用以减轻“醉驾”行为人的行政责任，显然有失公平，违背刑事责任与行政责任的独立性。

　　三类行政处罚的轻重选择。行政处罚法规定了“财产罚”“资质罚”“人身罚”等处罚类型，并要求行政机关严格遵循行政处罚的递次性。依照行政法过罚相当基本原则，醉驾是血液酒精含量更高、对社会危害性更大的犯罪行为，相比于酒后驾驶机动车但尚不构成醉驾的行为人，其理应受到比后者更严苛的行政处罚。

　　首先，道路交通安全法第91条第1款对饮酒后驾驶机动车行为人采取了“财产罚”和“人身罚”，但每一种惩罚措施都只能对违法相对人产生较为有限的负担。对于机动车驾驶人而言，罚款“一千元以上两千元以下”的标准不难以执行，对二次饮酒后驾驶机动车的行为人采取限制其人身自由10日以下的处罚措施，处罚维系的时间较短。道路交通安全法第91条第2款则对醉驾行为人作出的吊销驾驶证件、五年内不得重新申请的处罚措施，实则剥夺了违法行为人在五年里驾驶机动车的权利，相比于对其处10日以下行政拘留的处罚，前者无疑加重了对相对人的处罚力度，也大量延长了对相对人承受行政处罚负担的时间，此处的“资质罚”更严苛于对酒后驾驶行为人单纯财产处罚与短期的人身自由限制。如果醉驾犯罪行为在得到出罪处理后，除免除其刑事责任，还将其所受到的行政处罚措施作降次处理，无疑不符合行政法过罚相当原则，也未对行政处罚递次性作出实质性判断与理性选择。据此，《意见》对醉驾行刑反向衔接行政处罚规则的准用不符合过罚相当的行政法原则。

　　设定人身罚的法律保留原则。我国只有在法律明文规定的情况下，行政机关有权依法限制违法相对人短时间内的人身自由。作为一种人身罚，行政拘留对公民相关权益影响较大，对其适用应更加慎重，始终遵循法律保留原则，在实践层面严格限制人身罚的适用频率，防止行政机关滥用行政权给违法相对人造成过重的负担。

　　道路交通安全法作为全国人大常委会制定的法律文件，有权设定限制人身自由的行政拘留，第91条第1款对“再次饮酒后驾驶机动车”的行为人设定了处10日以下行政拘留的行政处罚，其本质上是为了惩戒二次酒驾违法行为，比对一般酒驾违法所处的罚款处罚更严重；第91条第2款则单独对醉驾违法行为人设置了“吊销机动车驾驶证件”“五年内不得重新取得”的行政处罚。而《意见》作为“两高两部”制定的司法解释性质文件，其本身无权设定限制人身自由的行政处罚措施。但《意见》第20条通过准用道路交通安全法第91条第1款对“醉驾行为人”实质上设定了单独的行政拘留行政处罚，违背了对限制人身自由处罚措施的法律保留原则，故《意见》对道路交通安全法第91条第1款的准用违背法律保留原则。

　　2024年7月，最高人民检察院发布7件“检察护企”行政检察典型案例，其中2件涉及行刑反向衔接。上述情况表明，我国行刑反向衔接制度体系逐步健全完善，执法司法实践日益丰富，助推中国式现代化的法治效果愈加显著。但基于上述论证，《意见》第20条关于醉驾行刑反向衔接适用规则有必要作进一步调整修订，应明确行政机关对被认定为不予追究刑事责任、免除刑事处罚的醉驾人仍依照道路交通安全法第91条第2款规则对其实施行政处罚措施，即行政执法机关对“醉驾”出罪后的行为人实施吊销机动车驾驶证件、五年内不得重新取得的行政处罚，以更有效实施对醉酒型危险驾驶罪的管控与防治。

　　（华昭琪系中国政法大学纪检监察学院硕士研究生，郭胜习系湖南师范大学法学院讲师、湖南省行政检察研究基地副主任）

　　● 责任编辑：刘瑜