中国引渡合作概况与完善引渡法的思考

　　党的二十届三中全会提出，“加强涉外法治建设”“完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作”。作为执法司法国际合作的重要内容，引渡是国际上较为正式、法律制度较为完备的追逃手段，也是主权色彩相对浓厚、相对复杂的执法司法合作形式，更是以法治思维和法治方式维护我国国家利益和法律尊严的重要诠释。

　　

　　

　　我国的引渡实践始于20世纪80年代。历经40多年发展，已经初步形成了符合国际法和国际惯例、具有中国特色、行之有效的引渡制度。总的来看，可分为四个阶段：

　　20世纪80年代，开启引渡早期探索。这一时期，我国陆续加入一些含有引渡条款的多边国际公约，包括《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》《关于制止非法劫持航空器的公约》《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等，为此后办理引渡案件及引渡制度设计提供重要参考。

　　20世纪90年代，引渡制度初步成型。这一时期，我国以案件为先导，逐步建立引渡基本框架。1990年我国办理了第一起引渡案件——向日本请求引渡张振海案。1992年外交部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合印发《关于办理引渡案件若干问题的规定》。1993年我国同泰国缔结了第一个引渡条约，此后又和白俄罗斯、俄罗斯、保加利亚等国签订引渡条约，基本确立起引渡合作规则和程序。

　　进入新世纪，引渡制度趋于成熟。1994年，外交部开始进行引渡法的起草研究工作。第九届全国人大常委会将引渡法列入立法规划后，外交部、司法部等组建专家组配合全国人大常委会法制工作委员会起草引渡法。综合立足中国国情的要求和与国际接轨的需要，经多轮修改论证，《中华人民共和国引渡法》于2000年12月28日颁布并施行，标志着我国引渡法制建设趋于完备。同时，随着我国国际地位和影响力提升，部分西方国家认识到与我国开展引渡合作符合其利益和需要，转而积极与我国谈判引渡条约。其中，标志性事件是2005年我国应西班牙方面提议，成功与其谈判缔结引渡条约，打开了同西方国家缔约的突破口，产生强大示范效应。此后，我国又与法国、意大利、葡萄牙等欧盟国家缔结引渡条约，进一步拓展了引渡合作的空间。

　　党的十八大以来，引渡工作跨越式发展。习近平总书记强调，“要搭建追逃追赃国际合作平台”“要加快与外逃目的地国签署引渡条约、建立执法合作”。这为我国对外开展引渡合作指明了方向。外交部作为引渡合作的对外联系机关，坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神，紧紧抓住签订引渡条约这个关键，不断深化与相关国家的引渡合作。迄今为止已签订61项双边引渡条约，其中49项已经生效，加入近30项包含引渡条款的多边国际公约。此外，外交部还牵头出台相关办法规范和明确了引渡承诺的办理程序，成立国际司法协助工作跨部门协商机制，充分发挥我国集中力量办大事的制度优势。

　　

　　习近平总书记指出:“涉外法律制度是国家法制的重要组成部分，是涉外法治的基础，发挥着固根本、稳预期、利长远的重要作用。”加强涉外法治建设，必须完善涉外法律制度。作为我国处理引渡问题的唯一国内法依据，引渡法是涉外立法的有机组成部分。应当坚持问题导向，在立足国情的基础上，进一步总结实践经验，适时考虑完善引渡法，持续加强我国涉外法律法规体系建设。完善引渡法主要涉及以下问题。

　　关于本国公民不引渡以及“或引渡或起诉”问题。我国引渡法明确规定“被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的”“应当拒绝引渡”。当前，越来越多的国家和国际条约都不再把本国公民不引渡问题作为“应当拒绝引渡”的情形，而是作为“可以拒绝引渡”的情形。从各国立法趋势、我国缔约实践和未来法律条款间协调等角度，我国在修订引渡法时，有必要考虑本国公民不引渡是“应当拒绝引渡”情形还是“可以拒绝引渡”情形。此外，在我国拒绝引渡本国公民后，为避免有罪不罚，应由我国对其进行追诉。我国缔结的一些引渡条约和刑事司法协助条约对拒绝引渡后如何进行追诉作出了规定，但引渡法在这一问题上尚未明确。实践中，如双边条约没有对诉讼移管进行规定，则需要外方通过刑事司法协助渠道依据互惠原则向我国提出诉讼移管请求，主动向我国移交证据材料并明确请求我国进行追诉，再由我国公安机关依据刑法追诉。未来我国可考虑在修订引渡法时，对“或引渡或起诉”涉及的国内追诉问题予以进一步明确。

　　关于简易引渡问题。简易引渡程序是指在被请求引渡人同意接受引渡时，被请求国将采用更为简化的引渡程序，以便加快引渡进程。许多国家国内法和不少国际条约均有此类规定，而我国引渡法并未涉及该问题。在条约谈判中，经常有国家提出在条约中加入简易引渡条款。因我国缺少相关国内法依据，只能以“可以采取其法律允许的措施以加快引渡”等措辞作为折衷替代方案。在外国请求我国引渡的个案实践中，也可能遇到需要简易引渡的情况。此外，在《联合国反腐败公约》第一周期履约审议中，审议国也向我国提出了增加简易引渡程序的建议。从全面履行国际条约义务、提升我国引渡办案效率和节省司法资源的角度出发，未来可以在修订引渡法时新设简易引渡制度。

　　关于增加国家监察委员会作为引渡合作主管机关。我国监察法第六章规定了国家监察委员会在反腐败国际合作方面的职能，包括会同有关单位加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败方面开展引渡等执法司法合作和司法协助。2018年出台的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》已将国家监察委员会确定为我国开展刑事司法协助合作的主管机关之一。监察法出台后，我国对外缔结的双边引渡条约均将国家监察委员会列为引渡主管机关之一。同时，我国还依据《联合国反腐败公约》第46条第13款的规定，将国家监察委员会列为我国在公约框架下开展司法合作的机关。未来，我国有必要在引渡法中将国家监察委员会增列为主管机关，实现引渡法和监察法的有效衔接。

　　关于外国参与我国引渡程序的问题。我国引渡法未明确规定在我国向外国引渡案件中外国国家有关机关能否直接或通过律师代理等方式参与我国引渡程序，此外也未明确在外国向我国引渡案件中被请求引渡国能否跟踪被引渡人在我国国内诉讼程序或外交承诺落实情况。实践中，部分国家由于不了解我国法律制度，或考虑其国内法院要求等原因，在处理我国引渡请求时会主动提出希望参与我国国内诉讼程序的附加条件，例如由其驻华使领馆人员旁听庭审或赴看守所、监狱等场所探视被引渡人等。同时，为提高引渡成功率，我国在西班牙、巴西等国尝试聘请当地律师作为中国政府代表参加引渡程序，此类国家因此按其国内法要求我国作出互惠承诺，允许其在中国的引渡案件中聘请律师参与。我国目前在有关案件中多采取个案合作模式，未能形成固定机制。未来，建议在修改引渡法时进一步探讨，采取如通过允许外国派员旁听庭审等方式，使我国的互惠承诺有法可依，提高引渡案件成功率。

　　习近平总书记关于深化执法司法国际合作的重要指示，为做好引渡工作提供了根本遵循。要深入贯彻落实习近平外交思想、习近平法治思想，以形成系统完备的涉外法律法规体系为契机，进一步完善引渡相关的涉外法律法规体系和法治实施体系，深化与世界各国司法互信，不断开创我国引渡工作新局面。

　　（作者系武汉大学国际法治研究院、国际法研究所博士研究生）

　　● 责任编辑：黄慧