健全行政执法监督体制机制  依法保障民营经济健康发展

　　2025年2月17日，习近平总书记在民营企业座谈会上强调：“要强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。”对法治保障民营经济健康发展、高质量发展的重点任务进行部署。党和国家对保障民营经济健康发展的基本方针政策是一以贯之的，在此之前，党的二十届三中全会《决定》就明确指出“深化行政执法体制改革”“健全行政执法监督体制机制”“规范涉民营企业行政检查”。

　　

　　

　　社会主义市场经济是法治经济，唯有法治保障这颗“定心丸”，才能切实激发民营经济发展活力。近年来，华为、比亚迪、小米等民营企业通过科技创新推动民营经济高质量发展，在培育新质生产力、建设现代化产业体系、促进区域协调发展、保障和改善民生等方面作出重要贡献。民营经济已经成为推动我国经济持续健康发展不可或缺的力量，成为创业就业、技术创新的重要领域。

　　现阶段，民营经济健康发展过程中面临一些公平参与市场竞争、行政执法等方面的压力。行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，加强行政执法监督是优化法治化营商环境的必然要求。然而，实践中选择性执法、逐利性执法、运动式执法等问题仍然存在，制约民营经济健康发展。强化对涉民营企业执法活动的监督已经成为行政执法监督改革的重点任务。优化法治化营商环境是构建高水平社会主义市场经济体制、健全行政执法监督体制机制的重要议题。

　　

　　目前，部分地方政府面临财政压力、存在债务风险，易导致少部分地方政府通过加大行政事业性收费、罚没收入等补充政府财政。民营企业涉及收费、罚款的事项多、金额高，被行政机关直接管理，容易成为一些地方政府乱收费、乱罚款的对象。

　　乱收费不仅侵害了民营企业合法权益，更对非公有制经济健康发展构成了制度性障碍，其本质是对社会主义市场经济法治化、规范化运行机制的严重背离。实践中，收费事项分散于多部法律法规，部分行政机关越权设立收费项目、超标准收费、重复收费、变相收费，这是行政执法过程中乱收费的主要诱因和表现形式。对此，行政执法监督应当重点从源头杜绝乱收费现象。督促相关执法部门加强涉民营企业收费政策文件的源头把控，制定本部门收费清单并予以公示，公开收费依据、事项、金额、程序等要素，实现收费透明化，同时清理无法律法规依据的收费事项。

　　行政执法监督应当重点核查涉民营企业行政罚款中是否存在以罚增收、以罚代管、过罚不当的情况，督促具有行政处罚权的行政机关准确适用行政处罚领域行政裁量权基准，依法合理细化具体标准、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款现象产生，通过程序控制防止行政裁量权滥用。严防以罚款进行创收、以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。行政处罚法规定“处罚与教育相结合”，应坚持包容审慎，推动柔性执法措施，落实“首违不罚”制度，让民营企业感受到温度。

　　习近平总书记指出，“党和国家坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；党和国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”构建行政执法协同监督体系是鼓励、支持、引导民营经济发展在健全行政执法监督体制机制当中的具象化。推进行政系统内部其他监督机制协同、行政系统外部监督机制协同等，打造多主体协同监督格局，形成行政执法监督合力。在行政系统内部，明确各级司法行政机关行政执法监督管辖权，健全跨级、跨地区监督移送程序，完善司法行政机关、上级行政机关之间案件信息共享与协作机制。建立跨部门联合监督工作机制，提升联合监督牵头单位行政层级、淡化部门间利益博弈、健全跨部门间联席会议制度，增强协同联动效果。在行政系统外部，明确党委、人大及其常委会、监察委员会、人民法院、人民检察院、公民进行监督的方式。促进党内监督和其他监督贯通协同，推动各类监督系统集成、协同高效。依托监察委员会监督的制度特点，加强对人监督与对事监督有效融合，推进严格规范公正文明执法。立足检察机关作为专门的法律监督机关的定位，运用检察建议、行政公益诉讼诉前检察建议和社会治理检察建议等诉前监督方式，对乱收费、乱罚款现象实行一般化、常态化监督。

　　

　　集中整治多头执法、重复检查

　　

　　行政检查是行政机关实施监管和发现违法行为的过程性行为。由于其不像行政处罚、行政强制等具体行政行为直接影响行政相对人权利义务，往往未得到足够重视，但多头执法、重复检查等是长期困扰民营企业生产经营活动的现实痛点。检查频次过高、随意检查、重复检查等行为会直接增加民营企业成本，影响其正常生产经营活动。为了切实减少对民营企业正常生产经营活动的不必要干扰，激发经济活力，营造公平公正的市场环境，行政执法监督应当重点关注涉民营企业行政检查，积极推进“综合查一次”和联合检查模式，通过数字平台设置多渠道的监督和举报机制，规范涉民营企业行政检查行为。

　　习近平总书记指出，“要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”从行政过程论来看，行政执法体制由执法主体、执法权、执法程序、法律责任等多要素共同组成。与此相对应，行政执法监督包含了对执法主体适格、权责清单制定、规范性文件合法性审核等方面的事前监督；对行政执法过程中执法全过程记录、行政执法裁量基准、行政执法标准、说明理由、听证、重大行政执法决定法制审核等方面的事中监督；通过行政执法案卷评查、行政执法质效评估等形式的事后监督。行政执法监督的范围既要涵盖行政处罚、行政许可、行政强制等直接影响行政相对人合法权益的具体行政行为，还要包括诸如行政检查这类不直接影响行政相对人合法权益的行为，以及相关的其他规范性文件、决定等抽象行政行为。

　　强化数字技术赋能，确保行政执法监督精准高效。通过数字赋能行政执法监督，以数字之力健全行政执法监督体制机制。人工智能等技术促使传统执法模式向数字化转型，数字化的兴起不仅是行政执法监督的一种挑战，更是一种机遇。构建集执法证件、执法依据、执法监督、执法大数据分析、行政执法数据中心于一体的行政执法监督平台，助力数字法治政府建设。建立执法证件、执法培训、执法考试等管理系统，加强行政执法监督队伍建设。针对涉民营企业行政执法事项，推行扫码入企、线上监督执法过程、执法后企业扫码反馈机制，做到行政执法前、中、后全过程数字化监督。推广北京市“一码检查”经验，将对涉民营企业检查的监督前置。规定行政机关开展检查时提前扫描企业营业执照上的企业码，通过扫码减少不必要的检查，促使涉民营企业检查公开、透明、规范。利用“互联网+监督”，打造“双随机、一公开”新型数字化监管机制。依托信息共享机制，通过大数据挖掘、比对、分析常见不规范行政执法领域与环节，规划专项计算模型和算法，自动检测发现违法违规行政执法情形，拓宽线索发现途径，完成从被动监督到主动监督的转型，努力达成执法清廉、民营企业满意的执法效果。

　　

　　

　　习近平总书记指出，“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”查封是一种行政强制措施，虽然不会必然改变民营企业的财产所有权，但违规查封的即时性和强制性可能使民营企业在一定时间内陷入停滞状态，影响民营企业的生产和市场供应，甚至导致破产。为整治乱查封现象，要在查封前完善法律法规，对查封的条件、范围、程序等作出明确规定，为行政机关提供明确的执法依据。完善查封措施合法性审查制度，要求行政机关在实施查封前必须向行政执法监督部门备案，确保符合行政强制法第23条规定的“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物”，将查封范围限于涉案的场所、设施或者财物。查封中推行“区块链+执法监督”模式，要求执法人员将查封决定、财产清单、法律依据等关键信息实时存证，实现全过程可追溯。行政机关在查封过程中，应主动向民营企业告知查封的法律依据、程序和救济途径，保障民营企业的知情权和申辩权。查封后强化责任倒查机制，将违法查封纳入行政执法人员终身责任追究范围，实行查封错误国家赔偿与个人追偿联动。除此之外，随着数字化发展，积极探索创新“数字+查封”创新机制，特定条件下尝试通过运用人工智能、区块链等新技术，在保管场地安装视频监控设备，取代传统的封条查封，确保查封设备可正常使用，生产经营不中断运行。通过系统性制度创新，可有效遏制乱查封行为，切实保障民营企业财产权益，为民营经济发展营造可预期的法治环境。

　　（熊文钊系天津大学讲席教授、山东大学特聘教授，中国法学会立法学研究会副会长；王宇系天津大学法学院博士研究生，青海民族大学法学院讲师）

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