国际海洋法法庭涉气候变化咨询意见案评析

　　2021年，在英国格拉斯哥召开的《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会上，小岛屿国家安提瓜和巴布达、图瓦卢通过签署国际协议成立了“小岛屿国家气候变化与国际法委员会”（以下简称“委员会”）。2022年12月12日，委员会向联合国国际海洋法法庭（以下简称法庭）提交了咨询意见请求，并向法庭提出了两项问题：

　　第一，《联合国海洋法公约》缔约方在防止、减少和控制气候变化造成或可能造成的有害影响（包括由人类活动引起的大气中温室气体排放导致的海洋变暖和海平面上升、海洋酸化）相关的海洋环境污染的义务；

　　第二，《联合国海洋法公约》缔约方在包括海洋变暖、海平面上升和海洋酸化等气候变化影响相关的保护和保全海洋环境的义务。

　　法庭于2024年5月发布了全体一致通过的咨询意见，决定其对于本案享有管辖权，并回应了委员会的请求。

　　

　　

　　法庭享有两种形式的咨询管辖权：第一种为《联合国海洋法公约》第191条规定的海底争端分庭的咨询管辖权，第二种涉及全庭就与《联合国海洋法公约》有关的任何事项提供咨询意见的权力。然而，《联合国海洋法公约》并未对全庭咨询管辖权作出明确规定，全庭咨询管辖权的法律依据不充分。

　　法庭推理简略，主要依赖次区域渔业委员会咨询意见案。根据《国际海洋法法庭规约》第138条第1款，法庭可就法律问题发表咨询意见。但由于《国际海洋法法庭规则》仅是一个附属文书，法庭的咨询管辖权必须基于并限于《联合国海洋法公约》或《国际海洋法法庭规约》中的规定。

　　法庭认定其对本案具有咨询管辖权的主要依据是《国际海洋法法庭规约》第21条，规定法庭的管辖权包括依照本公约向其提出的一切争端和一切申请，以及赋予法庭管辖权的任何其他协定所具体规定的所有事项。在对该条进行阐释时，法庭只是重申了次区域渔业委员会咨询意见（以下简称“咨询意见”）中的认定和解释。法庭认为，如果在任何其他协定中有赋予法庭管辖权的具体规定，那么“所有事项”这一术语便包括咨询意见。赋予法庭管辖权的任何其他协定所具体规定的所有事项这一表述本身并不确立法庭的咨询管辖权，是其他协议赋予了法庭此项管辖权。通过援引咨询意见的上述观点，法庭认为《小岛屿国家气候变化和国际法委员会协定》便是本案赋予法庭管辖权的其他协议，在《国际海洋法法庭规约》第21条的基础上赋予了法庭管辖权。《小岛屿国家气候变化和国际法委员会协定》第2条第2款规定委员会可以就《联合国海洋法公约》范围内的任何法律问题向法庭请求发表咨询意见。因此，《国际海洋法法庭规约》第21条以及赋予法庭管辖权的《小岛屿国家气候变化和国际法委员会协定》构成了本案中法庭咨询管辖权的实质性法律依据。

　　法庭援引咨询意见中的推理，表面上似乎是在遵循先例，以维护判例的一致性。但实际上，法庭在咨询意见案里对自身具有咨询管辖权的推理解释就太过简略。法庭在本案没有增加更多的说理依据，只是完全重复咨询意见中的认定与解释，忽视了咨询意见本身存在的诸多问题。

　　法庭说理无力，没有充分回应反对意见。在缺乏《联合国海洋法公约》明确规定的情况下，法官建议法庭应该审查准备工作文件，以确定是否有助于澄清条款的含义。然而，法庭却无动于衷。实际上，在《联合国海洋法公约》工作记录中，除提及海底争端分庭外，没有关于更广泛的全庭咨询管辖权的讨论记录。在咨询意见之前，几乎没有迹象表明各国立场，但各国显然对这一问题尚未达成共识。2015年，法庭在受理首个全庭咨询案“次区域渔业委员会”案时，10个国家（包括阿根廷、澳大利亚、中国、法国、爱尔兰、葡萄牙、西班牙、泰国、英国和美国）认为法庭没有咨询管辖权，仅有5个国家（包括德国、日本、密克罗尼西亚、新西兰和索马里）明确支持。显然，各国对法庭全庭的咨询管辖权的意见存在分歧，这种少量的立场样本不足以表明全体缔约国的一致意见。

　　法庭在本案中的论证没有充分回应各国提出的反对意见，损害了法庭解释的说服力。尽管如此，法庭仍然主张了全庭咨询管辖权，期待其在以后的案件中推翻这一判断较难实现。也正因如此，与咨询意见案相比，本案反对国家数量大幅减少。在34个提交书面意见的缔约国中，仅有3个国家（包括中国、印度和巴西）明确反对，法庭没有充分回应这些反对意见。

　　中国反对观点清晰，法庭并未深入分析。基于此前一贯的立场，中国还提出了一些新的理由，具体包含：第一，《国际海洋法法庭规约》第21条规定的事项系指属事范围，而非管辖权限或类型，不能被理解为“包括咨询意见”；第二，《联合国海洋法公约》缔约国会议未曾批准或默示同意《国际海洋法法庭规约》；第三，缔约国未就法庭享有全庭咨询管辖权达成嗣后合意；第四，《海洋生物多样性协定》仅规定其缔约方大会可就特定法律问题向法庭提交咨询请求。

　　尽管中国提出了全面且极具说服力的反对意见，但法庭在其具体论证过程中没有对反对观点进行正面回应与阐释。在本案中，法庭依旧沿袭咨询意见案中的论证逻辑，不顾当时遭到众多国家的反对。实际上，缺少国家对咨询管辖权的支持，必然会影响法庭咨询意见的合法性。对反对意见的忽视极易引发国际社会对法庭的信任危机，其威望也将因无法获得相关国家的尊重而遭受威胁。

　　

　　

　　法庭在回答实体问题时，对《联合国海洋法公约》第194条第2款的解释存在错误。在回答第一个问题时，为明确具体义务并阐明其内容，法庭于初始阶段便确定了人为温室气体排放构成《联合国海洋法公约》中所界定的海洋环境污染。鉴于法庭已经认定人为温室气体排放构成海洋环境污染，那么《联合国海洋法公约》第194条第2款所规定的义务应予适用，各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。法庭据此认为在人为温室气体排放造成海洋污染方面，各国也应履行《联合国海洋法公约》第194条第2款所规定的义务。

　　第194条第2款规定之义务，实则是无害原则的体现。法庭在咨询意见中指出，《联合国海洋法公约》第194条第2款规定的义务非常近似于早已确立的无害原则或预防损害原则。实际上，无害原则在多边环境条约中屡见不鲜。这一原则最初是通过仲裁和司法裁决确立的，后来被纳入1972年《斯德哥尔摩宣言》中，《里约环境与发展宣言》也重申了无害原则。

　　在众多的多边环境条约当中，各个条约在表述无害原则时所采用的措辞往往不尽相同。这种措辞上的差异可能源于不同条约的制定背景、参与主体以及特定的目标指向等多种因素。然而，尽管存在这些措辞上的区别，从根本上来看，无害原则的本质内容却呈现出高度的一致性。无论在何种条约框架之下，无害原则都旨在确保某种行为或者活动不会对环境造成损害。《联合国海洋法公约》第194条第2款的规定仍然是无害原则本质内容主要体现。

　　无害原则的适用过程，需受到若干标准的制约。无害原则在适用过程中需要遵循若干标准，并且这些标准并非一成不变，而是处于动态变化之中。1938年特雷尔冶炼厂案提出了根据国际法原则，任何国家都没有权利利用或允许利用它的领土，以致其烟雾在他国或对他国领土或该领土上的财产和生命造成损害，如果已产生后果严重的情况，而损害又是证据确凿的话。这强调了无害原则适用应满足的两个条件，即“严重的后果”和“确凿的证据”。

　　在后来的1949年科孚海峡案中，国际法院将这一原则确认为具有习惯法性质，但指出遭受不法行为损害的外国往往无法提出领土国负有责任的直接证明，外国应该被允许更自由的利用有关的事实和间接的证据。因此，在证据问题上，法院“允许受害国利用间接证据”，着招致了很多批评。

　　1972年《斯德哥尔摩宣言》进一步确认了这一原则。在此之后，多边环境条约不再要求“严重后果”，但仍须具备“一些显著性”。国际法委员会对关于预防危险活动的越境损害的条款草案所做的评注也指出，第三条规定的无害原则相关义务仅适用于可能造成显著的跨界损害的活动。由此不难看出，无害原则在具体适用过程中，必然要受到相关标准的制约。

　　温室气体排放情况特殊，适用无害原则显著困难。法庭明确，如果一国由于缺乏应有的注意而违反了《联合国海洋法公约》第194条第2款所规定的主要义务时，国家责任制度便会自主适用。根据污染者付费原则，对跨界环境损害负责的国家必须赔偿受害国所遭受的损害。受害国必须证明其声称的损害国存在违反国际法规则的行为、由此所产生的损害以及二者之间的因果关系。

　　在跨界污染案件中，确定被指控的污染者与所遭受的损害之间的因果关系举证责任困难。气候变化的影响具有整体性，对于温室气体排放而言，很难将人为温室气体的不利影响归咎于特定国家。更何况，根据现行国际法，人为温室气体排放不构成国际不法行为，受到不利影响的国家也很难在气候变化造成的损失和损害与特定国家的排放之间建立上述因果关系，因而《联合国海洋法公约》所规定的相关责任和赔偿责任制度无法用于解决由此造成的损失和损害。所以，若要将这一原则应用于人为温室气体排放方面，仍然存在着显著的困难，而法庭并未妥善地回应这一问题。

　　气候危机正在挑战《联合国海洋法公约》经受时间考验的能力，然而法庭在本案中的表现却不尽如人意。在程序问题上，法庭过度依赖咨询意见，重复其简略且存疑的解释，忽视诸多问题，对包括中国在内的国家反对意见未积极回应，损害咨询意见的合法性根基。在实体问题上，法庭适用《联合国海洋法公约》第194条第2款规定之义务关联无害原则，但该原则标准动态变化且因果关系难确定，在温室气体排放这一特殊情形下恐难以适用，法庭未能妥善处理。这不仅影响其自身的公信力，也为《联合国海洋法公约》动态适应带来不确定性。鉴于此，法庭对《联合国海洋法公约》的解释恐难应对气候变化的高度复杂性，国际社会急需更为明确的规则，以更好地处理海洋与气候变化问题，减少争议，推动国际法律秩序良性发展。

　　（王佳系外交学院国际法系副教授，逄善思系外交学院硕士研究生）

　　● 责任编辑：高瀚伟