海洋环境保护的检察职能发挥

　　党的二十大报告指出，“推进国家安全体系和能力现代化”，强化“海洋等安全保障体系建设”，“维护海洋权益”。当前海洋领域存在非法捕捞、盗采海砂、海洋倾废、污水直排入海、非法占用海域、违法违规围海填海、侵占海洋自然保护地等危害海洋生态环境与自然资源行为。随着检察监督体系转型重塑，检察职能逐渐从陆域向海域延伸，以维护海洋司法公正。

　　在立法规范层面，海洋检察监督的立法文件涵盖了我国刑事、民事、行政、公益诉讼领域，并包含涉内涉外案件。2020年2月，最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局联合印发《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》，明确了海上刑事案件的审判管辖、侦查管辖、提请批准逮捕和移送起诉、检察机关派员介入侦查等有关问题，强化海警机构与检察机关在海上刑事案件的协作配合与监督制约机制。2021年2月《中华人民共和国海警法》施行，明确了中国海警局统一履行海上维权执法的职责，海警机构办理海上刑事案件时，应依照《中华人民共和国刑事诉讼法》有关规定采取侦查措施和刑事强制措施，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，应当向所在地相应人民检察院提请或者移送。2022年5月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，提出检察机关针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等行为可以向有管辖权的海事法院提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼。在提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼中，检察机关可以支持起诉。2023年6月，最高人民检察院、中国海警局发布的《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的指导意见》明确规定：“海警机构在行政执法和刑事侦查过程中发现海洋生态环境和渔业资源领域涉及损害国家利益、社会公共利益的线索，应当及时移送人民检察院。”同月，最高人民法院、最高人民检察院与中国海警局在《依法打击涉海砂违法犯罪座谈会纪要》规定，必要时，人民检察院可提前介入侦查，引导海警机构全面收集、固定刑事案件和刑事附带民事公益诉讼案件证据。根据2023年7月施行的《中华人民共和国对外关系法》，检察机关探索建立与海事法院、海警机构的协作机制，以加强国际海事公约的实施和适用，探索涉外检察公益诉讼。同年10月修改审议的《中华人民共和国海洋环境保护法》第114条进一步强调了检察院对污染海洋环境、破坏海洋生态案件的支持起诉和自行诉讼的职权。

　　可见，海洋检察依托于海洋环境保护类法律规范以及与海洋行政执法机关、司法机关联合签订文件，强化了在海洋刑事案件中提前介入、引导侦查的公诉职能，在海洋民事、行政诉讼中法律监督职能，以及在海洋公益诉讼案件中支持起诉或提起诉讼的维护公共利益职能。

　　海洋检察作为“四大检察”职能在海洋领域的布局，尚处于起步阶段。检察机关只有树立专门化、跨区域化的管辖理念，强化主动、刚性、专业的办案方式，以数字技术为驱动革新现代化检察监督技术，才能实现检察工作陆海一体、全面协调发展的战略目标，回应海洋治理现代化对法治保障监督的新期待。

　　

　　

　　设置专门的海洋检察机构。由于海洋情况复杂多变，检察机关无论是案源摸排、调查取证还是调解息诉、提出监督均在时间和空间上存在难度，将不利于特殊、复杂的海洋案件办理需要。为提升海洋检察监督质效，还需补足检察机关在海洋案件中缺失专门管辖权的问题。对此，建议在各沿海地区设立专门负责办理海洋案件的检察机关，实现公诉职能和监督职能的充分发挥。在层级设置上，海事检察院分别与中级人民法院和基层人民法院对应，确保海事检察对标海警机关和海事法院的专业化机构设置。为节约司法资源也可以依托于铁路运输检察院等其他专门检察院，但应当单独建立海洋检察部门，配置专门办理海洋案件的检察业务人员。实践中，2018年海南省检察系统在澄迈县老城检察室、文昌市龙楼检察室、三沙群岛院等13个沿海派驻检察室同时挂牌增设海洋检察室，开展涉海刑事诉讼监督、海事行政执法监督、海洋生态环境修复监督，实现涉海保护领域检察监督全覆盖。

　　建立跨区划的海洋检察机关。我国海事法院的设立是与行政区划相分离的，而我国检察机关是根据行政区划设立，两者设立依据不同，导致专门管辖机构衔接存在断层。海事法院所在市检察院能否对发生在省内其他地市或者在本市以外跨省所属海域案件实行监督，法律规定并不明确。跨区划管辖的不对应影响了法律监督权能的发挥。对此，为加强检法协同，推进跨行政区划改革，实现案件衔接上的一致，根据环境保护区域范围大小、环境保护重点区域合理设置跨区划检察机关数量和体系。结合我国跨行政区划司法改革现状，可设置两层跨行政区划级检察机关——跨市级检察机关和跨省级检察机关，跨省级与跨市级检察院的管辖区域结合设立程序、设立数量、设立形式等问题来进一步确定，从而打破地方保护主义，克服司法行政化，保障司法权依法独立行使。

　　完善公益诉讼案件管辖规则。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第十四条规定，刑事附带民事公益诉讼案件，由办理刑事案件的人民检察院立案管辖。即若刑事案件为基层检察院审查起诉，则基层法院可一并审理附带民事公益诉讼。实践中公益诉讼案件线索多是基层检察院在涉海刑事案件中发现，在刑事案件中，当事人适用速裁程序或简易程序对指控罪名进行认罪认罚的时间较为紧凑，而公益诉讼要求的鉴定、公告、调查所需时间较长，因而基层检察院往往选择单独提起民事公益诉讼。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条规定，市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。因此，基层检察院应将民事公益诉讼案件移送至上级检察院，由上级检察院将案件起诉至中级法院。这便出现了海洋刑事案件由基层法院审理，海洋民事公益诉讼案件却由中级法院审理的级别管辖差异。即便刑事与民事案件均由中级法院审理，也可能出现专门海事法院和其他中级法院分别管辖民事公益诉讼和刑事诉讼的专门管辖差异，影响案件审理质量。应当注意，无论是何种程序均适宜由专门的海事法院进行审理。一方面，海洋环境损害的污染类型、损害鉴定等与陆地环境损害均有所差别，海事法院长期审理涉海案件，知悉关于船舶油污损害赔偿等特殊程序，在责任承担、赔偿损失等问题处理上经验更为丰富。另一方面，海事法院级别为中级法院，海洋环境民事公益诉讼案件通常所涉标的较大，由中级法院统一管辖也符合立法对环境民事公益诉讼预设的高级别管辖要求。与此同时，海事法院应深化刑事、民事、行政“三合一”审判改革，由了解海洋领域的专业法官审理海洋案件，整合司法资源，提高案件审理质量。

　　

　　

　　以协调联动为抓手，形成检察主导的综合治理模式。加强检察主导是新形势下检察工作的创新探索和职能延伸。传统按部门进行分工的单一治理方式，造成海洋治理的破碎性，未来需创新探索以检察机关为主导的海洋环境司法协作模式。第一，搭建海洋生态环境检察跨区划协作、横纵向联通联动的海洋环境保护协作配合机制，推动跨地域、跨区划协作配合。各沿海地区检察机关积极建立联动修复、信息共享、联席会议、联合调研、办案督导等协作机制。及时移送履职过程中发现的由其他地区检察机关管辖的案件线索，办案中需要跨区划开展调查取证的，可以商请当地检察机关协助调查；对于重大跨区划海洋生态环境和资源案件，相关地区检察机关应当及时通报办案情况；针对非法捕捞、违法排污、海水养殖污染等违法行为可以联合开展专项行动。第二，积极探索完善海洋生态环境专业辅助制度。目前，海洋生态环境损害、海洋犯罪需要较强的专业知识支撑，对鉴定结论、专家意见的依赖程度较高，促使司法机关与鉴定评估机构之间开展充分协作配合，亦要各司其职。第三，完善多主体参与海洋环境保护机制。以江苏省盐城市为例，盐城市检察机关牵头共建黄（渤）海湿地公益保护检察联盟，与海警、生态环境、渔政等七个部门构建协作机制，开展海上和港口区域联合巡查，相互移送案件线索；通过与生态环境部门联合建设“月亮湾”海洋生态保护基地，打造海洋生态环境损害赔偿修复基地。有鉴于此，作为统筹协调、全面监督的检察机关应积极协调联动其他涉海行政机关、司法机关，督促农业农村、海警、海事、公安、海洋与渔业、港航等相关行政机关依法依规履职尽责，加强与海事法院协同协作，推动司法机关与行政机关形成治理合力。

　　以刚性职能为核心，提升海洋检察监督质效。在刑事办案领域，充分加强诉前主导功能、提前介入侦查，引导海警机构全面收集、固定案件事实证据，形成打击海上违法犯罪的合力。检察机关可以就海警办理的所有海上刑事案件提前介入，若属于影响较大的涉外案件、重大犯罪集团案件、新型疑难复杂案件、社会影响较大案件等，检察机关应当主动提前介入。在民事、行政领域，由于海商事诉讼适用海事诉讼特别程序，检察机关应了解掌握《中华人民共和国海商法》以及我国已经加入的国际公约、国际惯例等，探索建立对应的海商事诉讼法律监督特别程序，设置和运用抗诉前置程序，加强检察监督效果。在公益诉讼领域，规范公益诉讼检察调查取证的事项范围和力度边界，借助传统检察权增强调查核实权刚性，在行政公益诉讼中可以通过约谈方式，将行政人员违法或不作为履职的线索移送监察机关，由监察机关对其进行纪律处分或者追究渎职行为的责任；或者协调区、市一级人大常委会约谈纠正；抑或提交其上级机关通报批评等方式，来确保行政机关的配合。在民事公益诉讼中，检察机关与被告属于平等主体，但实践中检察权作为公权力能够对民事主体起到威慑作用，且多数民事主体已被刑事控制，双方地位明显出现不平等。对此，检察机关在民事公益诉讼调查取证过程中需遵循合比例性、合法性原则。除此之外，检察机关作为法律监督机关，还应加强对海洋生态环境修复程序的跟踪、监督，既要规范环境损害修复金的管理和使用，确保赔偿款项切实用于公益修复、赔偿和保护，也要探索有效的海洋生态环境替代性修复方式。在最高人民法院、最高人民检察院联合发布的海洋自然资源与生态环境检察公益诉讼典型案例中，为了促进生态环境及渔业资源及时有效修复，辽宁省盖州市人民检察院针对被告人王某某、韩某于禁渔期擅自在渤海禁渔区内使用陷阱类网具非法捕捞八爪鱼的行为，联合海警、当地人民政府及其职能部门开展增殖放流活动，根据鉴定机构出具报告建议，将渔业资源损害赔偿金购买符合当地海洋生态系统和物种种群繁衍的褐牙鲆放入渤海海域，以增殖放流的方式修复海洋自然资源。这一举措增强公益诉讼生态保护时效，既对非法捕捞违法行为人起到应有的震慑作用，也提升了人民群众海洋生态保护意识。

　　以人才建设为基础，提升海洋检察监督能力。一方面，整合内部力量，通过专项培训等方式提高检察人员在海洋生态领域的专业理念、素养、技能，打造海洋检察复合型、专业化办案队伍。上下级检察院通过难案指导、要案督办等方式强化案件办理水平。以福建省宁德市检察院为例，成立了由两级院“四大检察”等条线业务骨干组成的办案团队，上级院通过难案指导、要案督办、两级联动、动态监督等方式跟进下级院案件办理。另一方面，凝聚外部力量，注重发挥“外脑”优势。宁德市检察院聘请海洋专业技术人员担任特邀检察官助理建立海洋公益诉讼案件专家咨询、辅助决策机制，吸纳公益志愿者提报公益诉讼线索。有鉴于此，检察机关既可以汇聚社会团体、公益人士力量，引入专家咨询、辅助决策、公开听证等形式，也可以与高校（如海事大学、海洋大学）开展检校联合，专设海洋检察学科，培养海事检察人才，健全海洋生态检察专业办案体系。

　　

　　

　　以数字技术为驱动，革新现代化检察监督技术。海事案件发生在广袤无垠的海洋上，刑事侦查与行政执法对海事相关专业技能具有高度依赖性，驱动法律监督体系与监督能力变革的关键变量在于当代数字技术水平。海洋检察需全面构建数字化、智能化的法律监督模型及配套系统。

　　构建数字化证据线索机制。一方面，借助大数据分析等平台获取公共或个人利益受损的案情来源，信息化的数字平台便于检察官对附近海域进行实时巡查监管，全方位拓展情报获取渠道，针对性地掌握海上违法犯罪活动的线索。在发现类案线索后第一时间移送相关部门对违法犯罪进行查处，对相关民事、行政案件进行纠正，对侵犯公益行为进行监督。另一方面，借助科学技术构建指控体系。海上犯罪侦防体系的构建离不开科学技术手段的辅助侦查。鉴于海上犯罪的特殊海域环境，借助先进执法船舶、录音录像设备、无人机技术等智能侦查技术对海上刑事案件进行证据搜集，可提升海上犯罪现场勘查取证效果。对复杂的海洋违法犯罪态势，可以借助大数据研判技术犯罪预防预测和犯罪侦破。但同时要注意数据安全保护与规制，确保技术手段的应用符合目的合法与特定原则。

　　加强数字化监督管理机制。检察机关可通过网上监督、定期检查等制度设置确保侦查取证、执法办案流程规范。依托执法监督管理系统随案审核、实时审批侦查取证状况、强制措施适用、涉案财物处理情况等，提升案件审核质量和案件审核效率，强化案件审核把关。借助大数据模型，对于历年来在全国沿海各省区市巡查督查过程中发现的疑点、线索进行系统性的分析研判和归纳整理，从而促进检察办案效果公正、检察管理科学、检察服务精准的现代化智慧检务。

　　构建数字化信息共享机制。2022年，浙江省舟山市检察院协同相关行政执法部门和刑事司法部门，搭建“涉海刑事案件类案监督”应用场景，借助平台大数据资源，实现监督关口前移；通过将“海上安全执法司法行刑共治平台”嵌入全市海上执法信息平台，实现与海洋行政执法、海事、海警等涉海部门的协作配合、数据共享贯通。海洋检察工作具有多元化特征，涉及领域多、沟通范围广、时效要求强，应当与海军、海关、海事等涉海部门建立情报共享交流机制。检察机关可以借鉴行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，通过建立指挥中心统一协调、依托网上平台会签、定期交流座谈等方式建立合作交流工作机制，互通重点领域情报信息，强化行政机关执法、监管职能和检察机关刑事检察、公益诉讼检察职能的衔接，逐步实现生态环境和资源保护领域相关信息实时共享。

　　综上所述，海洋检察职能发挥在支撑与保障国家海洋治理体系顺利运行、推进海洋强国战略实施方面有着不可或缺的作用。应立足更高站位、多元角度，对于其中未尽议题进行深入论证，进一步完善海洋检察职能发挥的理论体系与制度体系，构建全方位、全覆盖、全链条的海洋文明新形态。以高质量法治保障社会主义现代化海洋强国建设的同时，也为推动全球海洋事业发展、构建海洋命运共同体贡献中国力量。

　　（张栋系华东政法大学刑事法学院教授，刘芸志系华东政法大学刑事法学院博士研究生）

　　● 责任编辑：刘瑜