深化立法领域改革 推进高质量海洋地方立法

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）把“中国特色社会主义法治体系更加完善”作为进一步全面深化改革的总目标内容之一，将“完善中国特色社会主义法治体系”作为专章进行论述，强调法治是中国式现代化的重要保障，并设专节对深化立法领域改革作出部署。要深刻理解深化立法领域改革的重要意义，推进高质量海洋地方立法，做实做好海洋地方立法工作。

　　

　　

　　《决定》将“坚持以制度建设为主线”和“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革的两项重要原则。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相互依存、缺一不可。为此《决定》要求，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。同时还提出深化立法领域改革六项具体工作部署。具体到海洋领域，提出“健全海洋资源开发保护制度”“完善促进海洋经济发展体制机制”“健全维护海洋权益机制”等，为深化海洋立法提供了指引和方向。

　　深化立法领域改革，归根结底是作为上层建筑的国家法律制度体系和国家治理体系要主动调适和自我完善：一方面，既要求对尚未制定法律调整的社会关系加快立法予以调整，有针对性地对现有法律关系作出修改完善，用新的立法理念对现有的法律规范行为、权利义务关系作具体化的更新和重置；另一方面，又要求对制定法律的立法体制、工作机制、方式方法本身进行改革完善，对参与立法全过程中的立法者、专家学者、公民、社会组织等立法素养进行赋能提升。

　　

　　

　　自1982年海洋环境保护法出台以来，我国先后制定了一系列海洋领域的法律、行政法规和规章。主要包括以领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法为代表的海洋权益类法律法规，以海域使用管理法为代表的海洋资源类法律法规，以海洋环境保护法、海岛保护法为代表的海洋环境保护类法律法规，以海警法、海洋观测预报管理条例、涉外海洋科学研究管理规定为代表的涉外海洋活动管理类法律法规，以《渔业港航监督行政处罚规定》为代表的行政程序类法律法规规章。这些法律、行政法规和规章为我国维护海洋权益、实施海洋活动管理、规范海域使用、保护海洋环境提供了有效制度依据。

　　新世纪以来，浙江、福建、山东、江苏、广东等沿海省市相继制定海域使用管理、海洋渔业安全、海洋环境保护、港口管理等领域的地方性法规40余部，涌现了全国首部国家级海洋特别保护区地方性法规《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》、全国首部促进海洋经济发展的地方性法规《江苏省海洋经济促进条例》等一批具有标志意义的立法项目。特别是近年来，江苏、福建、天津等省市又先后制定了海洋经济促进条例、促进海水淡化产业发展若干规定等促进海洋经济发展的地方性法规，海洋领域地方性法规的数量、领域和类型不断丰富。

　　以浙江省海洋地方立法为例，早在1996年就出台了《浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区管理条例》，目前有浙江省海洋环境保护条例、浙江省沿海船舶边防治安管理条例、浙江省海域使用管理条例、舟山市国家级海洋特别保护区管理条例、宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例等9部海洋领域的地方性法规。2024年1月，全国首个以“海洋经济发展”命名的省级政府组成部门在浙江成立。目前，浙江省海洋经济促进条例也已经列入本届浙江省人大常委会立法规划并启动立法工作。

　　总体来看，改革开放以来特别是党的十八大以来，随着海洋在国家经济社会发展和对外开放格局中的作用越来越受到重视，并提出了建设海洋强国战略目标，海洋立法修法的进程不断加快，立法质量持续提升，海洋法律法规体系进一步健全。但海洋立法仍存在引领性、统领性的基础法律制度不完善，立法条块化、碎片化，立法理论和人才保障不够充分，立法领域不够均衡，立改废不够及时等问题，海洋立法的系统性、协同性和时效性有待进一步提升。

　　

　　

　　充分认识海洋地方立法的重要性。习近平总书记强调：“21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，在国家生态文明建设中的角色更加显著，在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升。”党的二十大报告指出，发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。《决定》从制度建设层面指明了建设海洋强国的路径。目前，海洋法已经作为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，列入十四届全国人大常委会立法规划。这些都为海洋地方立法明确了目标方向。地方立法是国家立法体系的重要组成部分，是地方治理体系和治理能力现代化的重要保障，必须在健全海洋领域相关制度方面主动作为、先人一步，积极构建有利于海洋资源保护利用和海洋经济发展的地方法规制度体系。

　　切实发挥海洋地方立法作用。地方立法具有不同于国家立法的独特优势。在国家层面加快推进海洋主权相关立法和海洋战略宏观立法的同时，地方立法要充分发挥补充性、探索性功能，更加注重海洋领域的“小切口”立法，提高“小快灵”立法的比重，积极为地方海洋发展重大改革提供依据和保障。要加快推动海洋地方立法从以资源环境保护、安全管理类法规为主向海洋生态环境保护、开发利用和海洋经济发展并重转变，围绕海洋重点领域、新兴领域开展创制性立法，积极推动形成以国家海洋法为主体、海洋专门立法和地方海洋立法为补充的更加健全的海洋法律法规体系。

　　不断提高海洋地方立法质量水平。一是完善海洋地方立法体制机制。要健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的海洋地方立法工作格局。坚持在党的领导下开展海洋地方立法工作，积极争取党委对海洋地方立法的支持。有立法权的人大及其常委会要认识海洋、了解海洋，在确定选题和立法决策时进一步增强经略海洋、发展海洋意识。政府和海洋经济主管部门要强化依靠法治和制度经略海洋的理念，积极主动提出立法需求，承担立法任务。按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，充分发挥海洋领域专家学者的作用，健全专家咨询、立法论证、意见吸纳反馈机制，吸纳专家学者参与海洋地方立法全过程，推动更多海洋法治理论成果上升为制度规定。

　　二是探索海洋地方立法区域协同。根据海洋立法的特征，沿海有关省区市需要进一步增强海洋协同立法的共识，建立协同立法工作体制机制，围绕海洋生态环境保护、开发利用和海洋经济发展等共同目标探索开展协同立法，避免区域之间海洋地方立法的不平衡、不协调，通过协同立法共同推动解决沿海区域在海洋生态环境保护、开发利用和海洋经济发展等方面面临的共性问题。

　　三是加强海洋地方立法理论研究和人才培养。海洋立法政治性、涉外性、专业性都很强，一方面要加强专业人才培养，另一方面要积极引导专家学者开展海域资源开发利用、海洋产业发展、海洋科技创新促进、海洋文化、海洋治理等相关法规政策研究，加强海洋重点领域、新兴领域地方立法的理论储备，创造机会让既懂海洋发展又懂地方立法的专家学者参与地方海洋立法，充分发挥海洋法治理论研究对地方立法的指导和支撑作用，推动形成具有省域特色的法治促进海洋发展理论成果和立法成果。

　　（作者系浙江省人大法制委员会副主任委员，中国海洋法学会常务理事）

　　● 责任编辑：黄慧