法治助力低空经济蓄势腾飞

　　2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对健全推动经济高质量发展体制机制、健全因地制宜发展新质生产力体制机制作出部署，指出“发展通用航空和低空经济”。低空经济，作为一种新兴经济形态，是新质生产力的典型代表。低空经济是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。赋予了新质生产力内核的低空经济不仅是未来新质生产力提升的重点领域，其发展也将依靠新质生产力。在加快构建新发展格局背景之下，低空经济产业必将助力拓展我国经济发展空间，推动经济高质量发展。

　　2024年12月27日，国家发展和改革委员会设立低空经济发展司，作为低空经济发展的“专管单位”。低空经济发展司负责拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题等。目前，全国已有20多个省市将发展低空经济写入地方政府工作报告或出台相关政策，争相布局低空经济，希望依托新技术拓展新市场。低空经济产业不仅是新质生产力的代表，也涉及无人系统、无人驾驶、人工智能、大数据、云计算等多个新兴领域，既包括传统通用航空业态，也融合以无人机和大数据为支撑的低空生产服务方式，因此，无人机产业已成为低空经济发展的主力军。2024年1月1日，由国务院、中央军委发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，这标志着我国无人机产业进入规范化发展轨道。未来，锚定推动经济高质量发展，助力低空经济腾飞，需要准确把握低空经济与新质生产力之间的关系，紧密结合相关国家政策规划，大力培育良好法治环境，努力提供完善制度保障，以法治助力低空经济蓄势腾飞。

　　

　　

　　习近平总书记指出，“贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领。”在中国式现代化背景下，法治发挥着固根本、稳预期、利长远的保障作用。法治建设不仅为新质生产力发展提供制度保障，也在低空经济高质量发展过程中发挥着根本性、全局性、稳定性、长期性效能。

　　法治作为治国理政的基本方式，法治建设为新质生产力发展稳固制度基础。新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级催生形成的先进生产力。加大法治对新质生产力制度的有效供给，寻求法治建设与新质生产力发展之间的内在逻辑，需要完善产权保护以及公平竞争等市场经济基础制度，推动技术先进性与过程包容性之间的有效协同。运用法治方式赋能重大科技创新，加强核心关键技术保护力度，激发市场活力，保障市场主体的合法权益，打造公平公正的市场秩序，为实现新质生产力具备高技术水平与发展效能提供有力法治保障。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治建设为低空经济高质量发展提供坚实保障。发展低空经济是提升新质生产力的关键领域，应当充分发挥战略新兴产业的核心引领作用，在发展中实现技术革命性突破与生产要素创新性配置，不断推动低空产业前沿科技创新与技术变革。作为新的增长引擎，低空经济的长远发展不仅需要从国家战略层面进行谋划布局，更要注重法治对低空经济的保障作用。作为战略新兴产业，低空经济产业链条长，涵盖低空飞行器研发制造、低空飞行基础设施建设运营、飞行服务保障等产业；应用场景拓展丰富，既包括传统的通用航空，又涵盖以无人机、电动垂直起降飞行器等为代表的新兴通航；在工业、农业、服务业等领域都有广泛应用，对构建现代产业体系具有重要作用，发展空间极为广阔。未来，需要以低空空域管理为基点、低空飞行安全监管为抓手，围绕产业链中所涉及的运营服务与市场准入、隐私与数据合规、基础设施建设、国际合作与标准、知识产权保护等领域环节，制定并完善相关政策规划与法律法规，打造良好的法治化营商环境，推动低空经济高质量发展。

　　

　　

　　当前，政策引导掀起低空经济发展热潮，提振低空经济产业发展活力。2021年2月，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》首次将低空经济概念写入国家规划。2023年，中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业之一，并在2024年写入国务院政府工作报告。近年来，围绕低空经济发展，我国持续加强空域政策、经济政策、行业政策等支持，以推动顶层设计与地方探索协同联动发展。此外，2024年工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局联合印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》提出，到2030年，形成万亿级市场规模。为此，全国多地积极响应国家产业政策与规划，密集出台相关政策文件，抢占低空经济赛道。目前，广东、安徽、浙江、山东、陕西、甘肃、山西、重庆、四川等20多个省市已陆续出台低空经济相关政策，助推低空经济健康有序发展。

　　随着低空经济相关法律法规相继出台，优质的法治化营商环境也带动低空经济产业走向有法可依的规范化发展新阶段。一方面体现在中央统一立法层面，2023年5月，国务院、中央军委公布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，其成为我国首部专门规范无人驾驶航空器飞行管理工作的行政法规，该法规的出台将进一步深化对无人驾驶航空器飞行及相关活动的安全监管。为促进《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的落实，交通运输部还配套出台了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。此外，工业和信息化部发布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，中国民用航空局发布的《国家空域基础分类方法》等部门规章，均明确了低空空域规划与管理的内容，以进一步保障民用无人驾驶航空器产业健康有序发展。同时，针对如何加强我国民用无人机产业规范有序发展，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了《民用无人驾驶航空器系统安全要求》的强制性国家标准，交通运输部发布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。针对加强和规范空域资源管理，维护国家安全、公共安全和人民安全，促进经济社会发展和国防军队建设，国家空中交通管理委员会办公室发布关于征求《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》意见的通知，面向社会公开征求意见。未来，随着该条例的颁布，将为我国低空经济与通航产业高质量发展提供有力的规范保障。

　　另一方面体现在地方立法层面，截至2024年12月底，全国已有20多个省市针对本地低空经济产业发展出台了相关政策。代表性的有2024年2月1日，深圳市施行的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，此条例已成为法治护航低空经济发展的地方立法典范。作为全国首部低空经济产业促进专项法规，该条例顺应《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》趋势，为低空经济“腾飞”铺平法治跑道。从立法形式上看，中央与地方相互配合，积极且有针对性地推进相关立法活动，建立促进低空经济产业发展的法规体系；从立法内容上看，为促进低空经济产业健康发展，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》与《深圳经济特区低空经济产业促进条例》两部法规均设置低空经济协同管理；优化飞行审批程序，创建飞行管理服务平台；加强对无人驾驶航空器及其操控人员管理等相关规定。可见，中央与地方正积极运用法治手段规范低空经济发展，立法引领将是保障低空经济稳健发展的重要举措。

　　

　　

　　低空经济产业链覆盖内容丰富，产业链上游以研发零部件和原材料为主；产业链中游为低空经济的核心部分，主要涉及低空产品、地面系统等；产业链下游涉及产业融合，具体包括飞行审批、空域备案、飞行服务综合保障等，低空经济与各种产业融合得以实现。低空飞行活动则涉及军用、警用、商用、民用等领域，其中传统通航是低空经济的重要组成部分，以无人机产业为代表的新兴通航是低空经济的主导产业。目前，我国低空经济发展已处于由探索阶段向规范化发展阶段转变的重要时期，相关政策法规体系已初具雏形。但随着低空经济产业链不断延伸，应用场景更加丰富多元，保障低空经济蓄势腾飞的法治方式也应进一步完善和优化，具体而言，需重点关注以下几方面：

　　一是技术法规与标准急需完善。低空飞行器制造作为低空经济产业上游，其主要涉及原材料和核心零部件制造业，是低空经济发展的前提与基础。但是，当前国内在航空领域使用的核心零部件部分依赖进口，掌握核心技术自主权迫在眉睫。《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出当前重点任务应加快关键核心技术突破。所以，现阶段为筑牢国家安全防线，应掌握低空产业关键核心技术自主权，尽快填补该领域技术法规与标准空白。

　　二是飞行监管机制有待健全。低空经济产业融合覆盖领域广泛，各领域重叠交叉作业，在产业发展过程中易出现监管缺位、监管机构职能模糊不清等问题。低空飞行活动涉及的监管部门众多，其中包括空中交通管理机构、民航、公安、工信、市场监管等部门，上述部门监管职责各有不同，监管部门存在职责不清、监管机制不健全、部门间协同机制缺失等现象。随着低空经济发展司的设立，如何有效发挥专管单位的统筹部署职能，协调其他监管部门履行相关职能将成为未来亟待优化的问题。该机构的设立必将激活相应机制建设，而如何在实际运行过程中健全相应协同机制，成为助推低空经济发展的关键。

　　三是空域管理问题亟须优化。低空经济的审批问题主要涉及空域分类管理、无人驾驶航空器飞行管理、基础设施建设、适航审定能力提升等方面。其中，空域管理犹如低空经济发展的“水龙头”，不打开水龙头，低空经济发展就是无源之水。在产业发展过程中，飞行审批程序繁琐、审批时间长等问题，正上升为阻滞低空经济发展的重要问题。此外，飞行活动服务保障体系不健全，产业融合运行场景下各类飞行活动的安全运行规则、标准以及相关监管政策不完善，以及无人机适航审定标准能力有待提升等问题都将成为低空经济深化发展需解决的重点。

　　四是无人驾驶航空器及其操控人员管控需要加强。目前，在新兴通航产业发展中，需要格外关注无人机产业的航空产品质量及操控人员资质评定。出于对产业发展安全和国防安全的长远考虑，应通过立法形式进一步规范低空航空器准飞参数、企业市场准入标准、经济政策优惠标准等行业标准，还应健全对产品与操控人员的鉴定识别机制，明确规定产品以及从业人员的资格认定标准和形式，加强对无人机产业产品与行业人员的监管。

　　五是低空经济权益主体立法保障应当重视。低空经济作为高新技术产业，对知识产权保护有更高的要求，面对技术研发自主权受限、核心技术知识产权受侵害等问题，应在国际合作项目中运用法治手段保障我国企业的核心权益，并积极与知识产权保护法律及其他相关法律接轨，形成严密的法治保障网。此外，低空经济发展过程中还涉及侵犯商业秘密、不正当竞争、环境污染、智能无人机侵权事故认定等各类法律问题，也亟须立法予以回应。

　　

　　

　　为实现2030年我国低空经济形成万亿级市场规模的宏伟目标，应精准施策，围绕低空经济产业链各环节，通过法治手段保障低空经济腾飞，为低空经济发展铺平赛道。具体可从以下五方面加强低空经济法治建设：

　　第一，健全技术政策法规体系。解决“卡脖子”技术问题，牢牢掌握核心技术自主权，牵住关键核心技术自主创新这个“牛鼻子”，地方政府应加强产学研深度融合，推动有关部门与企业、高校以及科研机构实现技术攻关与交流合作，积极探索并制定技术研发领域的国家标准与地方标准，完善技术法规体系，有效防范与化解技术风险。

　　第二，建立部门协同监管与统筹领导体制。在低空经济发展司牵头管理下，融合各部门管理需求，打通各方协同渠道，强化各方信息共享，满足各方利益关切；通过构建监管体系，强化部门间的职能连接；通过完善监管机制的相关法律法规规范，明晰各部门具体监管职能，以此推动低空经济高效发展。为确保监管手段能够行之有效，应在效力层级较高的法律规范中增加建立统筹协调领导机制条款以及协同监管机制条款。

　　第三，搭建数字化服务平台及综合管理平台。一是针对低空飞行审批时间较长和流程繁琐，影响企业运行时效的问题，可考虑规定政府承担组织建设低空飞行服务平台的工作。运用数字技术搭建能够提供全方位各环节低空飞行服务的平台，优化飞行审批流程。二是继续配合做好国家低空空域改革相关工作，加快推进空域分类管理落地实施。健全完善无人驾驶航空器综合管理平台功能，加强低空飞行活动服务保障体系建设，持续改善低空飞行活动的计划审批、空管、气象、通信、监视等服务保障。三是针对无人机适航审定问题，应强化适航审定标准，建立审定体系，探索和创新低空经济各业态市场发展政策，确保从民用无人机设计制造源头能够满足公众可接受的安全水平，保障公众利益。

　　第四，完善无人驾驶航空器以及操控人员的管控机制。微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统设计应当严格遵循国家相关产品质量法规以及有关强制性国家标准；完善民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位运营合格证制度，设置定期评估相关单位运营资质及运营风险的机制，及时掌握运营单位的运营状况；严格分类管理不同机型操控人员相应驾驶执照取得以及加强操控人员驾驶操作培训，了解风险警示信息和有关管理制度。

　　第五，构建低空经济权益主体保障与救济机制。首先，在知识产权保护方面，可考虑在未来修订知识产权保护法时加入低空经济核心技术产权保护的相关内容；其次，在环境保护方面，可在相关法律中增加低空飞行活动造成污染的情形；最后，在商业竞争方面，可进一步完善修订现行反垄断法、反不正当竞争法等法律。此外，在相关立法中加入权利救济机制条款，明确规避风险的预防性规定以及各部门的具体职责，切实保障当事人的救济权利，为低空经济发展过程中出现的权益受侵害问题提供法治保障。

　　要实现低空经济蓄势腾飞，应加强顶层设计，完善基础设施和配套服务，确保安全有序飞行。在法治的保驾护航下，加速推动低空经济战略性新兴产业的基础实力和核心竞争力全面提升，国家应紧跟低空经济发展浪潮，促进低空经济发展成为社会发展的新动力源，赋能社会生产生活，提高人民生活品质。

　　（作者张超汉系西北政法大学涉外法治研究中心副主任、教授；陈若楠系西北政法大学国际法学院博士研究生）

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