以法治力量推进北京中轴线申遗保护

　　北京中轴线是北京老城的灵魂和脊梁，跨越7个多世纪，一直统领着整座京城的空间秩序，见证了中华文明的源远流长、赓续不绝。在“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”申遗成功之际，2024年8月，习近平总书记对加强文化和自然遗产保护传承利用工作作出重要指示，强调“要以此次申遗成功为契机，进一步加强文化和自然遗产的整体性、系统性保护，切实提高遗产保护能力和水平，守护好中华民族的文化瑰宝和自然珍宝。”

　　如何为北京中轴线申遗保护提供强有力的法治保障？近年来，北京市人大常委会持续加强中轴线保护的立法与监督工作，为成功申遗和全方位提升北京中轴线保护水平提供了强有力的法治支撑，书写了守护“古都之脊”绽放时代新韵的“人大答卷”。

　　

　　

　　2018年，北京市人大常委会将《北京中轴线文化遗产保护条例》列入立法规划后，为尽快了解和掌握中轴线保护工作的基本情况，2019年听取和审议北京市人民政府《关于中轴线文物保护情况的报告》，开展了相关监督工作。

　　北京市人大常委会组建调研组实地考察了天坛、先农坛、钟鼓楼、南锣鼓巷、前门地区等多处文物建筑和历史街区，听取了市政府相关部门、东城区和西城区政府及有关部门、故宫等文物管理使用单位、部分街道和企业等28家单位，以及市人大代表和有关专家的意见和建议。

　　通过调研发现，除了一些腾退和整治类的硬任务需要下大力气攻克外，中轴线的遗产价值、世界遗产的申报类型以及遗产构成要素的选择等申遗的基本问题也需要加紧研究确定。另外，还需要筹建符合中轴线遗产特点的协调议事机构与保护管理机构等。

　　对此，北京市人大常委会提出了强化中轴线文物依法保护能力、提升中轴线文物整体保护水平、健全中轴线文物保护管理体制和协调机制、建立和完善社会参与机制、做好中轴线重点文物腾退、持续推进中轴线风貌整治、深入挖掘和传播中轴线文物价值、有效推动中轴线文物活化利用等8条审议意见，交由北京市政府办理，并要求其在一年内向北京市人大常委会提交审议意见研究处理情况的报告。2020年，北京市人大常委会对研究处理情况进行了跟踪检查，督促、支持政府及相关部门完善中轴线保护规划体系，扎实做好中轴线文物的腾退、保护、利用等工作，打造国家文化遗产保护典范，推动中轴线申遗。

　　值得一提的是，此次监督工作的一大特点就是与立法工作的紧密结合。北京市人大常委会注重监督成果的应用，在监督工作中发现的许多问题，也成为日后在立法过程中重点关注予以解决的问题。通过立法的形式作出必要的刚性调整与规范，推动问题的解决。

　　

　　

　　随着北京中轴线申遗工作的不断推进，北京市人大常委会审时度势，加快了制定《北京中轴线文化遗产保护条例》的步伐。2020年9月，北京市人大常委会主任会议讨论通过了制定《北京中轴线文化遗产保护条例》（以下简称“中轴线保护条例”）的立项报告，该条例正式进入到起草阶段。起草工作时间紧、任务重、难度大，北京市人大常委会教科文卫办公室、法制办、市司法局、市文物局、申遗文本和保护规划编制团队以及人民大学立法课题组等单位组成起草专班，共同推进起草工作。经过几个月的连续奋战，2020年12月，《北京中轴线文化遗产保护条例（草案）》如期提交北京市人大常委会会议审议。

　　中轴线保护条例草案一审后，北京市人大常委会坚持开门立法、民主立法，召开多场座谈会、研讨会，征求教科文卫委员会委员、市区两级人大代表、文化和法律领域的专家学者、市区两级政府相关部门、遗产属地街道和社区、保护管理单位等的意见建议，并在市人大机关门户网站公开征求了社会公众的意见，最大程度凝聚立法共识。

　　根据北京市人大常委会审议意见和各方面反馈的意见，北京市人大常委会教科文卫委员会对中轴线保护条例草案进行了修改完善，进一步明确了保护对象、保护管理体制和保护措施，尤其是突出强调了公众参与的重要性，将“公众参与”在章名中予以体现，并增加了相应的制度设计。2021年4月15日,北京市十五届人大常委会第三十次会议对《北京中轴线文化遗产保护条例(草案二次审议稿)》进行了审议。2022年5月，经历了三次审议的《北京中轴线文化遗产保护条例》在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过，该条例自2022年10月1日起实施。

　　中轴线保护条例的立法工作是按照相关国际公约的要求，以世界文化遗产管理的高标准进行规范，突出了中轴线遗产保护发展的价值取向，将保护可视的文化遗产与蕴含其中的精神有机结合起来，将刚性的法治规范与柔性的文化传承结合起来，保护好中轴线文化遗产的突出普遍价值和真实性、完整性。该条例重点规定了中轴线文化遗产的保护对象、保护管理体制机制、保护措施、传承利用措施以及公众参与制度，回答了北京中轴线是什么、谁来保护中轴线、中轴线该如何保护、如何让中轴线活起来的问题、公众如何参与中轴线保护等基本问题，搭建起了中轴线申遗保护的顶层设计，使中轴线的申遗保护工作做到了有法可依。

　　可以说，中轴线保护条例的制定一方面满足了中轴线申遗工作的基本要求，有力地助推了申遗工作的顺利进行；另一方面，也是更为重要的是，条例的制定为中轴线的保护提供了长远稳定的法治保障，从而有利于切实提升中轴线文化遗产的保护层次和水平。

　　

　　

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。为推动中轴线保护条例的全面有效实施，2023年，北京市人大常委会决定对中轴线保护条例的实施情况开展检查。这也是北京市十六届人大常委会的第一个执法检查项目，可见北京市人大常委会对中轴线申遗保护工作的重视程度。

　　执法检查组深入钟鼓楼、万宁桥、正阳门、蒙藏学校旧址等15个文物保护单位，多次召开座谈会、专题研讨会，紧扣条例制度规定，逐条对照法规条文，检查政府的法定职责是否履行、法规制度是否有效落实、法律执行效果是否明显等，推动中轴线保护在法治轨道上进行。

　　本次执法检查注重践行全过程人民民主理念，深入什刹海街道代表之家和景山街道代表之家基层立法联系点等，广泛听取基层工作者和群众意见；召开专题座谈会听取专家学者和一线工作人员建议；通过门户网站征求社会大众意见建议。

　　北京市人大常委会坚持问题导向，找准问题、查清原因，提出务实可行的意见建议。针对检查发现的遗产保护监测数据不完善、遗产价值挖掘和宣传展示还不充分、公众参与中轴线保护的渠道尚不完备等问题，提出了高标准建立健全遗产保护监测系统，完善统一标识标志设置，形成独具特色的全线展示体系，不断丰富公众参与中轴线保护的方式途径等意见建议。

　　中轴线保护是一项系统工程，保护北京中轴线不仅要依靠制度，还要通过广泛的宣传引导，形成全社会共同保护、共同治理的强大合力。为此，北京市人大常委会把中轴线保护条例的宣传普及贯穿到执法检查全过程，组织委员代表和机关干部参加中轴线保护专题培训并参观中轴线专题展览；委托基层立法联系点通过问卷调查宣传普及条例；送法上门，开展法律宣讲培训，营造全社会关心支持和参与中轴线文化遗产保护的良好氛围。通过努力使本次执法检查成为一项统一思想、提高认识、宣传保护理念的成功实践经验。

　　2024年5月，北京市人大常委会对2023年执法检查报告的审议意见办理情况进行跟踪监督，紧盯关键问题不放，确保相关问题逐项整改到位，使法律法规的“牙齿”真正咬合。

　　2024年7月27日，“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”成功列入《世界遗产名录》。为巩固北京中轴线申遗成果，扎实推进其保护发展，北京市人大常委会将修改中轴线保护条例列入2025年立法计划，拟按照世界遗产大会决议的新要求，进一步完善好主要制度设计，切实履行保护世界遗产的庄重承诺。

　　申遗成功不是终点，而是以更高水平保护北京中轴线的起点，法治的力量会一直为她的保护传承利用保驾护航。

　　（作者系北京市人大常委会城建环保办公室综合处处长）

　　● 责任编辑：黄慧