公众参与立法实现全过程人民民主

　　2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时强调，“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。习近平总书记指出了全过程人民民主与立法之间的关系。具体言之，全过程人民民主是立法的价值导向，民主立法是实现全过程人民民主的具体表现形式，二者是目标和手段关系。其中，公众参与立法旨在构造公众有序参与立法的立法环境，是全过程人民民主在立法阶段得以实现的重要制度载体。温州是我国民营经济最发达、民间力量最活跃的地区之一，由社会公众推动立项，人大、政府积极回应，顺利制定实施《温州市泰顺廊桥保护条例》（以下简称《廊桥保护条例》）的过程，展示了公众参与立法实现全过程人民民主的温州样本。

　　

　　公众参与立法实现

　　

　　全过程人民民主在立法领域的实现可以划分为三个方面：一是广大人民群众参与到立法中来，二是人民参与立法涵盖立法的全过程,三是经由人民参与的立法在实施中实现民主效果。在立法实践中，这三个方面的实现需要依托公众参与立法。立法法及地方性法规制定条例中规定了公众参与立法，但目前效果有待进一步提升。

　　公众参与立法多为个人参与，组织化程度有待提高。法律是典型的集体制度，个人参与立法需要付出一定时间和经济成本。如果公众参与立法所产生的集体利益具有非排他性，便会导致虽然个人知道参与立法是有利的，但其往往不参与立法或者消极参与立法，从而影响公众参与立法的效果。现行制度规范并未明确规定公众参与立法激励措施，公众参与立法需要付出时间和经济成本。目前我国立法征集意见机制主要以个人为征集对象，未专门规定人民团体、社会团体、社会组织等组织机构参与立法的征集意见机制，公众参与立法的组织化程度有待进一步提高。

　　公众参与立法侧重于立法准备阶段和正式立法阶段，未能涵盖全过程。习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”“越是强调法治，越是要提高立法质量”。目前中国特色社会主义法律体系不断完善，如何提高立法质量已经成为立法的当务之急，法律的立项、解释和废止在立法工作中占据越来越重要的部分。目前公众参与立法主要在立法准备阶段和正式立法阶段，公众如何有序参与法律需求的识别、法律条文的解释以及法律的废止，在立法实践中具有不确定性，未能体现公众全过程参与立法。

　　公众参与立法实质效果需要提升。立法意见征集、问卷调查、立法调研、立法听证、专家论证、基层立法联系点等是我国多年民主立法历程中探索并固化的制度成果，但在这些制度中公众是被征求意见的主体，而非发起征集意见程序的主体，公众的立法意见是否被采纳、如何采纳以及不采纳时如何说明理由，现行规范对此有待进一步规定。对于立法机关在立法过程中未实施公众参与立法程序或者未合理对待公众立法意见时，现行规范并未规定相应的追责措施，也未纳入备案审查范围。在这种情况下，公众参与立法是由立法机关占主导地位的自上而下的制度安排，公众参与立法实质效果需要提升。

　　

　　实现全过程人民民主的

　　

　　2016年莫兰蒂台风来袭，“中国廊桥之乡”泰顺县三座廊桥——薛宅桥、文重桥、文兴桥被冲毁。事发两小时后，泰顺县文化广电新闻出版局、文物局紧急发布《关于收集被毁廊桥木构件的紧急通告》，泰顺掀起“全民救桥”活动，乡民们自发地搜寻、打捞、搬运廊桥木构。一周内，温州各界筹集的修桥善款超过300万元，三座古廊桥在社会各界力量的参与下得以重建。笔者2017年7月受邀到温州市廊桥文化学会（以下简称“廊桥文化学会”）开展传统古村落保护立法调研座谈时，提出通过规范廊桥周边建设活动保护廊桥，得到当地社会组织、乡贤的积极响应，制定廊桥地方性法规活动就此拉开序幕。

　　廊桥被毁使得社会各界意识到廊桥保护的重要性，村民、廊桥爱好者、木拱桥营造技艺传承人、桥梁专家等公众以廊桥文化学会为组织阵地，进行制定廊桥法规动员。2019年2月，廊桥文化学会负责人以政协委员身份在泰顺县第九届政治协商会议第三次会议上就推动廊桥保护作发言，廊桥文化学会高级顾问以市人大代表身份在温州市两会期间提出廊桥保护的议案。温州市人大和政府对此进行积极回应，于同年11月在第八届泰顺廊桥文化旅游节开幕式上表示温州将积极推动制定廊桥保护法规。

　　在深入基层进行充分调研后，《廊桥保护条例》列入温州市2020年度立法计划审议项目。泰顺县司法局设立专班组织起草《温州市泰顺廊桥保护条例（草案）》〔以下简称《廊桥保护条例（草案）》〕，委托律所开展基础研究及论证。起草期间，起草专班先后三次向相关部门、廊桥文化学会、乡镇、村民以及社会公众征求立法意见，共收集意见建议129条，在此基础上数易其稿，形成《廊桥保护条例（草案）》。

　　2020年6月18日，泰顺县政府将《廊桥保护条例（草案）》报送温州市政府立法审查，温州市政府在征求市有关部门、民盟温州市委会、廊桥文化学会、基层立法联系点等方面的基础上，形成提请审议稿，于7月24日提请温州市人大常委会审议。市人大常委会在审议期间多次听取有关部门、人大代表、立法专家、廊桥文化学会的意见建议，并率队赴泰顺进行实地调研。12月23日，温州市人大常委会表决通过《廊桥保护条例（草案）》后，浙江省人大常委会于2021年3月26日批准，同年8月1日起施行。《廊桥保护条例》成为全国首部廊桥立法，得到“学习强国”学习平台、《法治日报》、光明网、海外网等多家主流媒体的关注和报道。

　　《廊桥保护条例》通过后，由廊桥文化学会联合相关民间组织发起，泰顺县司法局、非遗保护中心等相关部门以及专家组成的普法调研团在《廊桥保护条例》施行前日实地走访调研廊桥保护现状，开展现场普法宣传活动并举办普法实施座谈会。《廊桥保护条例》实施一周年之际，民盟温州市委会、温州市政协和廊桥文化学会三方组成泰顺廊桥保护和发展调研组，对《廊桥保护条例》实施情况进行了调研，呼吁《廊桥保护条例》实施细则早日出台。

　　《廊桥保护条例》明确泰顺廊桥及其木拱桥传统营造技艺的保护、利用和管理要求，为廊桥的保护提供法规保障。通过《廊桥保护条例》的贯彻执行，泰顺廊桥的保护工作取得显著成效，廊桥的历史风貌和文化内涵得到了有效保护。《廊桥保护条例》的出台极大地推动了廊桥申遗进程，也进一步扩大泰顺作为“中国廊桥之乡”的知名度。2023年10月，廊桥保护三年行动计划启动会在泰顺召开，廊桥保护更上一层台阶。近年来，泰顺当地依托廊桥资源大力发展旅游业，促进地方经济发展，发展成果惠及当地百姓，实现立法“取之于民，惠之于民”的民主效果。

　　

　　公众参与立法实现

　　

　　制定《廊桥保护条例》从制定主体、制定阶段和制定效果三个方面实现全过程人民民主，在制定主体方面，以廊桥文化学会为组织阵地的公众构成实现了主体多元；在制定阶段方面，公众参与涵盖了需求识别到实效取得的全过程；在制定效果方面，公众参与为《廊桥保护条例》注入民主效能，廊桥保护与开发有规可依，带动当地经济发展惠及民生。制定《廊桥保护条例》顺民意、合民情、得民心，为进一步完善公众参与立法，实现全过程人民民主具有以下启示：

　　促进参与主体多元，提高参与组织化程度。参与立法主体的多元化是多元利益得以表达、协商、沟通的基础，应为个人参与立法建立完善参与激励机制：一是实物激励，对于参与立法的公众给予一定的经费补贴、提供餐食等，立法意见被采纳的给予一定奖金激励；二是荣誉激励，对参与立法有突出贡献的公众颁发荣誉证书，营造“我参与立法我光荣”的立法参与氛围；三是立法效果激励，经由公众深入参与的法律切实作用于日常生活，可在立法效果方面激励公众更加积极地参与立法。在提高参与组织化程度方面，社会组织可为普通公众有效、有序参与立法提供组织化平台，与立法机构进行立法协商。廊桥文化学会正是起到汇聚民意、上传下达的作用，从而有力地推动公众参与制定《廊桥保护条例》。新时代立法工作要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，社会组织在各自领域中掌握前沿领域信息，代表成员利益与意愿，由其参与立法是科学民主立法的应有之义。需要强调的是，提高参与组织化程度并非否定个体参与立法的功用，而是个体可以通过组织形式凝聚群体力量，与立法机关进行有序沟通与交流，更好地参与立法。要进一步明确立法法及相关文件中对于社会组织参与立法的规定，充分发挥社会组织在立法中的功能与作用。

　　健全公众参与立法制度供给，完善公众参与立法全阶段。民主立法根据时间的递进可以分为立法前阶段、立法准备阶段、正式立法阶段与立法后阶段，全过程人民民主要求公众参与贯穿民主立法的各个阶段。立法法、《浙江省地方立法条例》和《温州市制定地方性法规条例》相关规范条文较为原则，未完全涵盖立法的各个阶段。立法法作为一般法和上位法，规定了公众参与立法的一般规定，《浙江省地方立法条例》在起草主体、征求意见的对象、渠道和方式等方面对立法法进行细化，《温州市制定地方性法规条例》更进一步规定市人大常委会审议地方性法规案时组织公民旁听，但这些规定对于公众全过程参与立法尚有完善空间。制定《廊桥保护条例》需求由民间酝酿产生，在立法前阶段和立法后阶段社会公众通过专家学者呼吁、社会组织活动、政协委员和人大代表行使职权等方式深入参与制定《廊桥保护条例》的全过程，这为未来立法法、地方性法规制定条例健全公众参与立法制度供给，完善公众参与立法全阶段提供有益经验。

　　丰富公众参与方式，提升公众参与立法功效。公众参与立法的目的在于获得最广泛、最真实、最管用的民主，这要求公众要有自下而上参与立法的空间与渠道。目前立法意见征集机制是以立法者需要为主要导向的单向征求机制，尚未建立立法意见采纳情况及不采纳理由原路反馈机制、立法意见征求常态化机制。制定《廊桥保护条例》过程中社会力量利用人大代表、政协委员的身份，以廊桥文化学会为依托构建起自下而上的立法意见传递机制，创新立法意见征求渠道。为此，应当完善公众参与立法的方式，构建双向畅通的公众参与立法机制，要强化听证会、论证会、座谈会的作用，畅通普通公众立法意见表达渠道，重视社会媒体立法宣传作用，促进立法过程信息及时公开，建立健全立法征求意见反馈机制与常态化收集机制。在追责机制建设方面，将公众参与立法纳入备案审查范围，从而促使立法机关切实履行“开门立法”职责。对于立法机关在立法过程中违反公众参与立法程序、漠视公众立法征集意见、造成社会舆情事件、立法腐败以及严重不良后果等行为，应当追究相关机构和人员的责任，强化公众参与立法制度的刚性。

　　〔胡戎恩系上海政法学院经济法学院院长、教授；陈冰然系上海政法学院法律学院硕士研究生。本文系教育部人文社科一般项目“温州行业组织在地方立法中的功能研究”（19YJA820017）阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：高瀚伟