迈向科学优化的地方“小切口”立法

　　“小切口”立法，是一种通过凝练立法选题以简化立法结构、控制条文规模、突出实施性条款比重，增强立法的针对性和可操作性，最终提升整体规制效果的立法思维。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”从1978年邓小平同志提出的“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”的著名论断逐步发展至今，“小切口”已成为我国各级各类立法共同遵循的要求，其对于新时代地方立法工作深入推进的理论与实践价值不言而喻。

　　

　　地方“小切口”立法的整体观察

　　

　　“小切口”立法产生的背景主要有三。第一，法治发展的阶段性特征。“小切口”在不同法治发展阶段的侧重不同，早期对短期内搭建起基本法律框架尽快实现有法可依的迫切需求的回应，如今随着中国特色社会主义法律体系的形成，从框架式的“大而全”向聚焦实操性的“小切口”转变，则成为大势所趋。第二，单一制下央地立法权的纵向配置结果。基于权力分立与制衡理论、新自由主义理论、多元主义理论、互助原则等综合分析，地方立法直接面向基层实施环节的品性决定了选题越小，在有限篇幅中的规则设定可越具体。第三，实用主义思维。中央立法的相对原则性在适用中存在解读差异，增加了法治实施成本，而地方通过“小切口”立法对中央立法的充分细化、深化、补充，有利于降低社会交易费用，提升法治运行的整体效率。

　　“小切口”立法的优势十分鲜明：切实提升立法选题的针对性，契合新时代中国特色社会主义法治建设的需求；精简实施性不足的枝蔓条款，使立法更为精炼、直观、重点突出，有助于提高专项实施效率；选题较小、内容较为集中、牵涉关系相对简单，一定程度上缩短了单项立法进程，降低了立法工作难度，等等。

　　具体到地方立法层面，“小切口”还具有一些额外的制度优势，如：在地方立法能力和经验储备普遍不足的情况下，“小切口”立法更易操作；由于主题细化产生的差异化效应，“小切口”立法能更充分地凸显地方特色，部分缓解立法重复、立法抄袭、抵触上位法等问题；在一定程度上契合2015年地方立法权进一步放开后普遍性地方法治建设初期的立法规模化需求，有助于实现地方立法规范的迅速积累，等等。

　　然而，地方立法在贯彻“小切口”思维的过程中也出现了诸如立法选题碎片化、立法形式的一味求简、立法内容唯问题化等误区。如何为地方“小切口”立法的策略选择建构规范标准，就自然成为当下进一步深入、科学地推进地方“小切口”立法工作急需回应的重要理论议题。

　　

　　

　　对“小切口”内涵的解读需结合其产生背景、制度目标等全面把握。而常与“小切口”并论的“小快灵”内涵提供了重要的参照系：“小”既指立法选题的切口，也指立法篇幅；“快”指立法速度和效率，以“小”为前提要件；“灵”既突出因篇幅短小而灵活，与“小”部分内涵交叉，更强调实施效果的质的保障。

　　“小切口”内涵可从三方面把握。其一，“小”的内涵具有相对性，主要指立法选题和内容的幅度，不宜混同为规制事项本身的琐细程度，与立法选题的全局意识无实质冲突；“小”和“快”构成制定要求和形式要求，“灵”则构成价值导向。其二，一味求小求快绝非现代立法的核心目标，而应以立法的合法性、科学性和有效性为前提，以“灵”为目标开展体系化诠释，避免对“小”和“快”的绝对化理解。其三，辩证看待“成熟（管用）几条制定几条”的传统提法，具体规定几条应视规制对象的客观情况、立法目标和技术等因素综合确定，不能人为割裂立法逻辑主线、罔顾立法规律而一味迁就迎合条文数量、是否分章节等形式指标。

　　可见，“小”具有相对性，需全面结合各方面因素综合确定，摒弃传统的“大而全”思想、以实施性为导向、适应当地实践需要的“切口”即为合适的“小切口”。而这一诠释方案的规范转化策略，除将“小切口”诸目标要素转化为具体原则性条款的正面规制外，更须充分预设“小切口”贯彻落实过程中的误区并明确予以反向排除。

　　

　　

　　立法法对“小切口”立法误区的防治集中在立法规划和立法计划的形成阶段，控制重心偏前，需进一步强化三个环节的规制。一是立法草案审议阶段，立法法第58条关于立法草案的必要性和可行性说明及第45条的搁置制度是立项后防止“小切口”立法误区的重要程序性防线，但实践中多为正面说明，对“小切口”适当性的问题关注不足，应重点加强立法策略潜在风险的分析和审议。二是在备案审查阶段，备案审查机关应发挥外部性、权威性等优势切实关注“小切口”主题是否适当，此属《法规、司法解释备案审查工作办法》第39条“其他明显不适当的情形”的当然“射程”。三是在立法后评估阶段，要结合具体实效，评价立项及审议阶段基于法不干涉琐事原则、立法谦抑理论、成本收益分析的判断精准性，其结论既可作为该特定“小切口”立法后续完善的策略基础，也可用于对“小切口”立法主题把握的不断修正，最终完成对真正适于本地客观情形和需要的“小切口”标准的构建。

　　公众参与机制的拓展与深化。一是参与主体的扩充。“公众”通常包括专家学者和普通民众，后者虽能代表普遍性认知，但专业性不足；前者虽更具专业性，但由于专家或具有体制内的公职身份，或长期身处本地专业圈的熟人社会，难免受到各种地方性因素的左右。可在科学均衡本地两类公众建议的同时，在充分提供立法背景资料的基础上适当征求外地专家意见，提升决策咨询结果的科学性。二是参与介入时机的拓展。在立法项目意见征集阶段，公众建议项目最终得以进入立法规划的数量有限；在立法草案征求意见阶段，对早已确定的“小切口”立法策略的实质影响不足。因此，可考虑将公众参与的环节适当向前拓展。三是异议反馈针对性的提升。应充实立法协商的制度机制，确保在多方意见充分交流的过程中凸显“说服”的目标，尤其强调对“小切口”立法策略潜在风险和异议的正视与回应。

　　“小切口”立法功能的多维配置。其一，省级立法在省域范围内统一实施的特征决定了其“小切口”立法的空间小于设区的市级立法，当某“小切口”立法动议欲作为省级立法提出时，应首先考虑省内各市对此是否具有明确的、一致的、普遍的、对更高位阶有特别考量的立法需求。其二，就位阶而言，地方政府规章较低，规制的事项更为具体；就功能而言，地方政府规章主要满足本级政府部门行政执法的具体需要，切口更小、针对性更强。因此，较之地方性法规，地方政府规章更应发挥“小切口”的功能优势。其三，就自主性立法和先行性立法而言，前者是否采用“小切口”模式，尚需结合“小切口”立法策略选择的基础理论和地方具体实践综合确定；后者除一般性考量外，还要附加提升试验效率、抑制试错风险等综合因素，“小切口”策略的优势更为突出。实施性立法则需分情况讨论：若其对应的上位法本身就属于诸如反食品浪费法、黑土地保护法等“小切口”立法，则地方的细化立法可自动归入“小切口”范畴；若对应的上位法为综合性立法，则地方应在综合考量协同实施、后续修改乃至编纂成本的基础上，审慎确定以专项抑或体系化立法承接的具体“小切口”策略。

　　

　　

　　立法法层面针对“小切口”立法策略的完善。主要集中在建构特定法律术语的解释体系，包括但不限于第7条的“从实际出发”“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”“科学合理地规定”“明确、具体”“具有针对性和可执行性”，以及第55条的“增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性”、第56条的“科学论证评估”、第58条的“制定或者修改法律的必要性、可行性”“起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况”等，进而达到在不直接表述“小切口”的前提下体系化塑造“小切口”策略法律内涵的效果。

　　地方立法切实承担起“小切口”立法机制设计的主要任务，可通过各地立法条例的修改完善实现具体的规范建构。一是根据立法法第87条第1款，将立法法相关条文中的规范解释方案明确转化为本地具体的立法制度规范。二是结合本地实际情况和需要，设计科学、明确、标准化、可操作的“小切口”立法策略条款，结合本地实践对“小切口”的地方标准和具体实践，建构“小切口”的原则体系，明确反向排除形式化、机械化、简单化等“小切口”立法的策略误区。三是丰富完善地方立法相关程序机制，全流程强化对“小切口”误区的风险规制，如优化公众参与结构、前拓公众参与环节、提升反馈的针对性、细化立项风险论证等。四是通过完善民主立法制度，依托基层立法联系点等机制，提升立法建议者、审议者、咨询者以及普通民众对“小切口”的误区，充实关于“小切口”立法策略不同意见的收集、交流、互动与说明反馈机制，强化对“小切口”立法误区的源头治理。

　　优化备案审查对“小切口”立法策略选择的弹性引导。除实体与程序规制外，鉴于“小切口”标准本身的多元性、灵活性特征，尚需一套弹性机制对“小切口”立法策略的精准化选择提供辅助性支持，而近年不断深化、完善的备案审查制度颇值得关注。2019年《法规、司法解释备案审查工作办法》第40条、第41条规定了备案审查过程中的沟通机制，但第36条至第39条所规定的该机制的适用范围较为局限，可拓展适用于“小切口”立法策略的选择；2023年《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）第13项将沟通机制适用场域扩充表述为“应当予以纠正”的情形在理论上可涵括“小切口”立法策略，但仍需进一步明确；同时，参照《决定》第19项的精神，上级人大常委会工作机构还可进一步加强对下级人大的联系和指导，通过组织座谈、工作培训和交流等方式，逐步实现“小切口”立法选题的精准化和科学化；2024年11月1日起施行的《法规规章备案审查条例》亦于第19条规定了沟通、提出审查意见、建议通知等机制，同样有助于“小切口”立法的选题优化。此外，全国人大常委会法工委2021年和2023年的备案审查工作报告均明确“探索备案审查案例指导工作”，对于“小切口”立法策略这类难以直接统一界定的议题而言，备案审查案例指导机制既能在一定程度上统一认识，也能够借助制度弹性兼顾各地“小切口”立法策略的多元化需求。

　　

　　

　　2018年宪法修改进一步夯实了地方立法的根本法基础。在宪法第100条中，“依照法律规定制定”的要求指向立法法第7条、55条、56条、58条等关于“小切口”尺度的体系要求，而该条对批准备案程序的设置又使得前述“小切口”关联条款成为有关机关依宪行使批准备案职权的重要依据。从这个意义上讲，“小切口”立法本质上属于宪法议题，应充分纳入宪法维度的体系考量。

　　总之，“小切口”立法思维在新时代中国特色社会主义法治建设深入完善的过程中发挥着积极且重要的作用，但这必须建立在对“小切口”思维的深入理解和正确贯彻的基础上。针对以立法法中相关术语为代表的制度规范的体系化解释，通过制定选题精准的“小切口”法律，充分实现对各级各类“小切口”立法选题策略的示范与引导，径由地方立法条例具体建构兼顾核心原则与地方特色的“小切口”立法制度规范，充分激活备案审查、公众参与、指导案例等既有机制的辅助支撑作用，都将在未来一段时期“小切口”立法实践持续深化和稳步提升的过程中扮演重要角色。

　　（作者系中央民族大学法学院教授。本文的完整版刊载于《当代法学》2024年第6期。）

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