人大授权改革试点决定的合理性指引

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高举改革旗帜，全面推进各领域各环节的改革，改革构成当代中国最鲜明的特色。为消解改革与法治之间的结构性矛盾，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在明确“重大改革于法有据”这一原则的同时，又要求“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。顺应这一政策要求，2015年修订的立法法在法律层面正式确立了“授权改革试点制度”，其新增第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”2023年修订的立法法又对此项制度作了一定优化。除立法法外，我国目前尚无法律法规规章对授权改革试点制度作进一步规定，其诸多要素处于法律空白。对此，学界围绕授权改革试点制度的理论和实践问题展开了讨论，在肯定该项制度价值的基础上，纷纷从不同角度为其运作及功能实现构设法治框架和规则，但研究内容主要集中在合宪性、合法性等方面，合理性问题则付诸阙如。本文尝试借用比例原则，对人大授权改革试点决定的合理性审查标准作一探讨。

　　

　　

　　比例原则起源于19世纪的德国警察法学，并逐渐发展成为公法领域的一项“皇冠原则”。从比例原则起源和发展的过程以及三项子原则的要义来看，其主要针对的是国家权力中的手段裁量权，并在裁量权治理上展现出显著的可操作性优势，以促进公共利益与个人利益的平衡。这构成比例原则适用的逻辑前提。

　　比例原则针对的是国家权力中的手段裁量权。依比例原则的原旨，其是对限制公民权利的国家权力的限制。此项国家权力已经获得了“公共利益需要”这一合法性“外衣”，比例原则主要负责解决的是国家权力行使的合理性问题，针对的是国家权力中的手段裁量权。这从比例原则三项子原则的要义中也能够得到印证，它们皆是围绕国家机关在手段选择上的裁量权而展开。具体而言，适当性原则要求国家机关选取的手段应当有助于目的实现，其主要聚焦于手段之“目的”。必要性原则要求国家机关应当选取对相对人利益侵害较小的手段，其审查重心转移到手段之“后果”上。经过前两项子原则的审查，可以确定一个既有助于目的实现，又对相对人利益侵害较小的手段。此时，就需要均衡性原则登场，对手段之“目的”和“后果”进行综合考量，两者应当合乎一定比例。

　　比例原则在裁量权治理上具有可操作性优势。关于裁量权治理，当今世界主要探索出了两条基准，即英美法系的行政合理性原则与大陆法系的比例原则。行政合理性原则比较注重经验主义的传统，遵循从“个案到一般”的思维逻辑。时至今日，行政合理性原则仍然没有形成一个比较固定明确的内涵，并且随着司法实践的不断累积，其外延范围还一直处于变动之中。与此相反，比例原则比较注重抽象思维的传统，遵循从“一般到个案”的思维逻辑。比例原则的理论体系可谓非常完整，通过适当性、必要性、均衡性这三项层层递进、环环相扣的子原则，形成了一套非常严谨的适用逻辑。再加上，比例原则采用“目的-手段-后果”的分析模式，使其在具体适用时的可操作性非常强。

　　比例原则比较契合当代裁量权治理的内在逻辑。根据裁量权创设之初衷，其实际上承载着维护社会公共利益和保障公民个人利益的双重使命。比例原则集中体现了“执中行权”与“理一分殊”的精神，使得特殊性与普遍性、灵活性与原则性、多样多变与一以贯之可以有机结合。尽管在比例原则的三项子原则中，审查的侧重点有所不同，但最终目的还是为了实现公共利益和个人利益的平衡。这其中，适当性原则以“公共利益”这一目的为导向，相对偏向于对公共利益的维护。必要性原则转移到“个人利益”上，相对偏向对个人利益的保障。均衡性原则在公共利益与个人利益之间进行综合衡量，其在前两项原则的基础上明确指出了比例原则的终极价值，即国家机关行使国家权力所追求的公共利益与其所限制的个人利益，要合乎一定比例，既不可小题大做，也不可大题小做。

　　

　　

　　党的十八大以来，伴随着中国特色社会主义法律体系的初步形成，我国改革与法治之间的张力呈现出新的表现形式，从“法律空白与改革试点相冲突”转变为“既有法律与改革试点相冲突”。这就意味着我国授权改革试点制度承载了双重功能，即推动改革发展的“动态功能”与维护法制统一的“稳态功能”。这为比例原则的适用提供了正当性。从现行立法法第16条的规定来看，全国人大及其常委会在作出授权改革试点决定中存在广泛的裁量权限，具体如下：

　　方式裁量。主要针对的是人大授权改革试点的具体手段，包括暂时调整适用、暂时停止适用以及二者兼具。暂时调整适用是指在停止旧法适用的同时还创设了新规。暂时停止适用是指放弃现行法律在某领域的约束力，交由公民、法人或者其他组织自行调整。二者兼具是指同时采用了暂时调整适用和暂时停止适用两种方式。可以看出，暂时调整适用的内涵与外延可以囊括暂时停止适用，因此其对改革发展的推动功效可能会更佳，对法制统一的突破程度也会更大。

　　时间裁量。主要针对的是人大授权改革试点的实施期限，包括明确指明试点终止日期、明确规定试点时间跨度、完全未限定试点期限。不同的实施期限设定方式以及时间跨度，对改革发展的推动功效会存在差异，同时对法制统一的突破程度也会有所不同。一般而言，试点期限越久，对法制统一的冲击亦会越剧烈。设定实施期限的目的即在于为改革试点划定必要限度。

　　区域裁量。主要针对的是人大授权改革试点的实施区域，包括试点区域的范围与试点区域的层级两个方面。试点区域的范围属于地理范畴，体现为试点范围的覆盖大小。授权改革试点的实施地域范围越广，对改革发展的推动功效可能会越佳，对法制统一的突破程度也可能会越大。试点区域的层级属于行政范畴，体现为试点机关的级别高低。授权改革试点的实施地域级别越高，对改革发展的推动功效可能会越佳，对法制统一的突破程度也可能会越大。

　　事项裁量。主要针对的是人大授权改革试点的具体对象。2015年修订的立法法将授权改革试点的事项划定在“行政管理等领域”内，其内涵与外延在理论和实务上均引发一定争议。2023年修订的立法法直接删除了此项限定条件。这一调整变动回应了此前全国人大常委会就司法制度、监察体制、军事制度等非行政管理领域中的事项进行授权改革试点的实践举措，体现了授权改革试点制度中事项裁量空间的扩大。同时，这也突显了对该事项裁量权进行治理的重要性，有必要为各改革举措配置符合其领域特质的差异化权限。

　　报告裁量。主要针对的是人大授权改革试点的监督控制，包括最终报告义务、中期报告义务、未规定报告义务。最终报告义务的监督控制效果一般，因此主要适用于那些试点期限相对较短、试点范围相对不大、试点措施与改革成效较易评估的决定。中期报告义务的监督控制效果较强，因此主要适用于那些试点期限相对较长、试点范围比较宽广、改革政策难以快速见效并准确评价的决定。未规定报告义务意味着授权主体对所授之权实施效果的检验不够重视，也就弱化了对授权改革试点的监督控制，这容易引发改革职权的滥用。

　　

　　

　　伴随着改革进入深水期，我国诸多制度转型将逐步展开，各领域的法律规范也将渐次面临必要调整，规范和实践之间的落差再次凸显。在此背景下，对人大授权改革试点决定进行适当规控成为紧迫的时代命题，急需构建以合宪性原则、法律保留原则、明确性原则、比例原则等一系列原则为基础的规制体系。在这一规制体系中，比例原则作为一种裁量权治理路径，日益展现出一种超越其本体语境的方法论意义。通过对比例原则的三项子原则进行一定的概念调整与表达转化，可以为全国人大及其常委会科学设置改革试点空间、准确把握改革试点举措提供规范化、精细化的操作指引，继而降低改革试错的系统风险与制度成本，实现推动改革发展的“动态功能”与维护法制统一的“稳态功能”之平衡。

　　适当性原则。适当性原则在人大授权改革试点决定的审查中可以表达为：试点措施是否有助于改革发展目的的增进或实现。经审查，对现行法律规定的突破能够满足改革发展目的之需要，则可以被归入试点举措的备用集合箱，以待后续必要性原则与均衡性原则的审查，反之则应当予以排除。人大授权改革试点决定中的各项裁量权类型均须严格按照适当性原则的要求逐一进行检视，既要将那些无益于改革发展目的达成的试点措施予以排除，避免无端增加行政组织与公民的负担，也要保障各项试点措施能够在有限的裁量空间内被证立或证伪，继而得出可靠的试点经验与评估结论。全国人大及其常委会可以采取的符合适当性原则的裁量选择包括但不限于：避免在暂时调整适用决定中增设与改革发展目的缺乏实质关联的新规；设置足够验证试点措施是否合理有效的试点期限；选取的实施地域范围科学，参与的试点机关级别合理，确保能够验证试点措施在全国普遍推广的必要性与可行性；为相对需要自由发展的部分改革领域留足试错与创新的空间；依据改革效果的阶段性变化规律决定是否加入中期报告义务，等等。

　　必要性原则。授权改革试点决定不同于具体行政行为，其不对私人利益作出直接处理，受影响的对象也并非相对具体的公民权利，而是国家法制统一的规范秩序。因此，必要性原则在人大授权改革试点决定的审查中可以表达为：在具有大体相同的改革发展推动效果的情况下，是否选取了一个对国家法制统一的规范秩序影响程度较小的试点措施。人大授权改革试点决定中的各项裁量权类型均须严格按照必要性原则的要求逐一进行检视，在确保试点措施有助于实现改革发展目的的前提下，将其对既有法规范秩序的冲击降到较小。全国人大及其常委会可以采取的符合必要性原则的裁量选择包括但不限于：优先选取暂时停止适用的授权方式，暂时调整适用的授权方式尤其是涉及大幅度变更旧法并出台新规的授权方式，需要审慎适用；尽量指明试点终止日期并设定跨度较短的试点期限；优先选取覆盖面积较小的试点区域范围以及尽可能贴近基层一线的试点机关层级；相对收紧司法、监察等非行政管理领域的事项裁量空间并设置严格的限定前提；尽量在授权改革试点决定中同时规定最终报告和中期报告义务，等等。

　　均衡性原则。与具体行政行为不同，授权改革试点决定中的两端从公共利益与个人利益转置为推动改革发展的“动态功能”与维护法制统一的“稳态功能”。因此，均衡性原则在人大授权改革试点决定的审查中可以表达为：试点措施对改革发展目的的推动效果与对法制统一秩序的突破后果之间是否能够合乎一定比例。人大授权改革试点决定中的各项裁量权类型均须严格按照均衡性原则的要求逐一进行检视，确保试点措施不会过度背离既存的统一法秩序，并始终保持在同改革发展目标相协调的区间内。某一试点措施对现行法律体系的突破程度越高，其所欲实现的改革发展利益也就应当越大。以试点区域范围和层级为例，全国人大及其常委会在裁量试点区域的范围与试点区域的层级时，应当结合授权改革试点事项的具体要求和不同地域的要素特征，科学精准地确定将哪些区域纳入改革试点。试点区域的范围不能过小，否则无法积累充足的镜鉴样本与试错经验；当然也不能过大，否则会导致改革在事实上形成同全国立法分庭抗礼的局面。试点区域的层级不宜过高，否则难以发现一线的真实问题，激发基层的积极性与创造性；当然也不宜过低，否则难以顾及顶层设计与基层实践的相互调适。

　　〔作者系武汉大学法学院副教授。本文完整版曾以《比例原则视域下我国授权改革试点制度的优化》为题发表于《暨南学报（哲学社会科学版）》2024年第10期。〕

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