京津冀协同立法的制度机制、实践样态与深化路径

　　京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。法治是京津冀协同发展重大战略实施的重要保障，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》对运用法治手段保障京津冀协同发展的顶层设计和重大决策的落实提出明确要求，区域协同立法伴随国家战略的实施应运而生。2024年是京津冀协同发展重大国家战略实施十周年，也是京津冀三地人大常委会探索区域协同立法十周年。三地人大常委会密切配合、勇于创新，携手推进协同立法，注重发挥人大主导作用，协同立法取得了丰硕实践成果，为京津冀协同发展注入法治力量，在全国产生了积极示范作用。

　　

　　京津冀协同立法制度机制的

　　

　　在协同立法开展之初，三地人大常委会就将建立完善协同立法工作制度机制摆在重要位置，推动协同立法朝着更加成熟和完善的方向发展。

　　搭建协同立法制度规范“四梁八柱”。2014年4月，河北省人大常委会首先提出协同立法的倡议，京津两地人大常委会积极响应。2014年9月，三地人大常委会法制工作机构商定，由天津市人大常委会法工委负责起草有关三地人大立法工作协同的文件讨论稿，三地法制工作机构共同研究修改后，组织召开三地人大常委会负责同志参加的会议讨论确定。2015年3月在天津召开三地人大协同立法工作第一次座谈会，讨论通过《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，标志着协同立法工作制度框架正式确立。为确保协同立法工作更加有规可循，三地人大常委会主任会议通过《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》等一系列制度文件，绘就协同立法工作流程图。

　　建立完善协同立法工作机制。自2015年起，三地人大常委会轮流举办协同立法工作会议，三地人大常委会分管领导同志参加，并邀请全国人大常委会法工委领导同志到会指导。随着协同立法实践不断深入，会议内容不断丰富，会议规格不断提升，会议形式不断完善。自2017年起，会议升格为三地人大常委会主要领导同志出席的会议。自2021年起，会议更名为京津冀立法协同工作机制会议。这一机制在确定协同立法项目、协调立法重大利益、商定协同立法重要问题等方面发挥了重要作用。2024年10月24日，京津冀人大工作协同联席会议第一次会议在北京召开，标志着在建立并运行立法协同工作机制、协同监督机制基础上，京津冀人大全面协同工作机制正式确立。

　　三地人大常委会还建立了常态化的法制工作机构联系机制，适时召开法制工作机构联席会议，研究协商立法协同机制会议的议题、举办时间等事项。还就协同立法项目具体问题及协同立法工作中的其他问题，召开线下、线上会议进行深入沟通交流，为推进立法项目协同打好基础。

　　

　　

　　在建立协同立法制度机制的基础上，三地人大常委会以立法项目为抓手，积极探索协同立法新路径，实现由松散型协同向紧密型协同转变，由单一立法项目协同逐步向全方位、多领域、全过程协同转变。

　　率先探索推进“同一文本、三家通过”实质性协同立法。目前已有机动车和非道路移动机械排放污染防治条例、关于授权政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定、关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定、关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定、推进京津冀社会保障卡一卡通规定5个协同立法项目实现协同起草、同步审议、同时实施、同时宣传，“同一文本，三家通过”，标志着协同立法取得突破性进展。以其中有代表性的协同立法项目为例。

　　——关于机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。这是京津冀区域首部全面实质性协同法规，且经三地人民代表大会会议审议通过，实现了协同立法的重大突破。三地人大常委会、政府有关部门开展联合研究、联合起草，先后11次召开座谈会、联席会、协调会、论证会等，交流工作情况，建立了常委会领导、法制工作机构、立法项目小组三级沟通协调机制，形成了协同起草、沟通协调、联合攻关的日常工作模式，最大程度地推进内容协同和文本协同。三地人大常委会主要负责同志共同推动此项协同立法，确定了协同起草、同步审议、各自在代表大会通过、同时施行的工作思路。2020年1月，三地人民代表大会会议分别通过了条例，实现了在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同机制等方面的协调一致。这是全国首部区域协同对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，为省级层面开展协同立法提供了制度范本。

　　——关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定。在这一协同立法项目中，三地人大常委会首次实践了“联合起草大专班与小专班”“由一到三，再从三到一”的工作模式，为后续实质性协同立法提供了新范例。三地人大常委会成立了由分管立法工作的领导同志牵头，由人大法制工作机构会同教科文卫办、政府科技、司法行政部门等有关方面组成联合起草工作大专班，同时分别成立了由法制工作机构牵头的起草工作小专班，立法工作专班在调研论证基础上起草了同一文本的草案初稿。联合起草大专班先在天津市开展联合调研，对决定草案初稿进行了集中研究，确定了“由一到三”的模式，即在草案初稿的基础上由三地小专班分别提出各自的草案稿，然后联合起草大专班在北京市开展联合调研，对三地的草案稿进行了整合，实现了“由三到一”的转变，推动形成三地同一文本的草案稿。联合起草大专班又在河北省开展联合调研，再次对三合一的决定草案稿进行了全面修改完善，形成了同一文本的草案稿。三地人大常委会于2023年11月下旬同步通过了决定。

　　——京津冀社会保障卡一卡通规定。这一协同立法项目实现了向民生领域拓展的重大突破，且在开展联合立法调研、法规体例、吸纳民意方面进行了新探索。2024年以来，三地人大常委会组成工作专班协同开展立法调研和法规起草工作，先后三次开展京津冀区域联合立法调研，三地人大常委会法工委还组成联合学习考察组，赴上海市、安徽省学习考察长三角地区一卡通协同立法经验做法；召开三次联合起草工作会议，共同研究法规体例、框架结构和主要内容，确定采用“规定”这一“小快灵”“小切口”立法体例，确保务实管用可操作。三地人大常委会首次同步通过各自官网将规定草案公开征求意见，凝聚三地人民群众共识。

　　三地同向推进相同或者相近的法规项目。京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚，反映到立法事项上，三地也存在诸多相似性。三地人大在立法过程中同向而行，就题目相同或者相近的立法项目，注重相互征求意见、交流研讨，增强法规制度规范的一致性、协同性和融合性。如，2014年《北京市大气污染防治条例》设专条规定了大气污染防治区域协作内容。2015年《天津市大气污染防治条例》“区域大气污染防治协作”一章是在征求京冀两地人大意见基础上修改形成的。2016年《河北省大气污染防治条例》在制定过程中充分征求了京津两地人大的意见，在区域协作内容上也进行了专章规定。再如，2017年三地人大常委会分别作出关于环境保护税适用税额的决定，统筹考虑了京津冀协同发展、各自环境承载能力、现有产业结构等因素，北京市适用税额最高，天津市处于中间，河北省最低，有利于促进产业转型升级和集聚发展。三地人大常委会还协同完成了水污染防治条例、公路管理条例、养老服务促进条例、道路运输条例、法律援助若干规定等法规的立法修法工作。下一步还将同向推进测绘管理、突发事件应对、蓄滞洪区管理、矿产资源管理等立法项目，形成区域法治合力。

　　协同推进三地立法互动，以专条或专章明确协同内容。聚焦重点领域，以立法项目为抓手，开展紧密交流互动，已成为三地人大的广泛共识和自觉行动。三地人大常委会在相关法规设立协同专章或协同专门条款时，会根据情况开展协商座谈、相互征求意见。十年来，三地人大及其常委会在120余件法规中设专条或者专章明确协同内容。以天津为例，含有协同专条或者专章的法规已有近70件，主要涵盖下列重点领域：一是围绕“一基地三区”功能定位，承接北京非首都功能疏解。如制定全国首部促进智能制造发展条例，作出关于促进和保障制造业立市推动高质量发展的决定，推进北方国际航运枢纽建设条例、制定地方金融监督管理条例，作出关于促进和保障新时代滨海新区高质量发展的决定，修改天津经济技术开发区条例、天津港保税区条例、天津新技术产业园区管理条例，在省级层面率先制定基因和细胞产业促进条例、修订职业教育条例等。二是深耕生态环保领域立法，推动构筑京津冀生态屏障。在全国率先制定碳达峰碳中和促进条例、生态文明教育促进条例，作出关于建设绿色生态屏障的决定，出台绿色生态屏障管理法规，协同推进生态环境保护条例、加强生态保护红线管理的决定、气候资源保护和开发利用条例、野生动物保护条例等立法修法工作，促进经济社会发展全面绿色转型。三是强化公共卫生领域立法。对强化公共卫生领域立法修法工作作出专项安排，协同完成突发公共卫生事件应急管理、院前医疗急救服务、中医药、动物防疫等重点项目立法修法工作。四是持续推进产业升级转移、高质量发展、交通一体化、公共服务等多领域协同立法。完成促进天开高教科创园发展条例、促进会展业发展条例、中国（天津）自由贸易试验区条例、科学技术进步促进条例、知识产权保护条例、道路交通安全若干规定、基本医疗保险条例、社会信用条例、公共文化服务保障与促进条例、食品安全条例、全民阅读条例等立法修法工作。天津市人大常委会还将人才发展促进条例、大运河文化遗产保护传承利用条例等提请市人民代表大会会议审议，助力京津冀协同发展走深走实。

　　

　　

　　区域协同立法作为立法领域的重大改革，需要在实践中持续探索、积累经验。近年来，京津冀协同立法不断取得新突破。

　　在全国率先探索编制协同立法规划。科学编制协同立法规划，是协同立法谋篇布局的基础工程，是发挥人大主导作用，提升协同立法系统性、整体性、协同性、时效性的重要创新举措。2023年在全国人大常委会法工委指导下，三地人大常委会探索协同立法规划编制工作，对五年协同立法工作作出总体安排，科学合理确定协同立法项目，并将协同立法规划分别纳入各自立法规划，推动在届内协同完成。三地人大常委会主任会议通过了《京津冀人大协同立法规划（2023-2027年）》，包括协同推进同一文本的立法项目5件、协同推进三地同向的立法项目7件、协同推进三地互动的立法项目27件。

　　以地方立法固化协同立法实践经验。三地人大常委会协同修改三地“管法的法”，固化协同立法成熟经验做法，为深入推进协同立法奠定法治基础。如《北京市制定地方性法规条例》明确建立区域协同立法工作机制，协同地方性法规制定及其他立法相关工作。《河北省地方立法条例》专设协同立法一章，明确完善立法规划计划协同、立项论证评估、法规联合起草、信息互通共享等制度。《天津市地方性法规制定条例》明确强化重要领域立法协同，推动重大协同立法项目联合起草，加强立法沟通协商和信息共享等内容。

　　持续开展实践导向的协同立法理论研究。三地人大常委会重视开展协同立法理论研究，并积极推动研究成果转化为协同立法实践。北京市人大常委会形成了《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究报告》，提出了国家、北京市、京津冀协同推进三个层面50余项立法项目建议；河北省人大常委会形成了《京津冀协同立法研究报告》，提出京津冀协同发展立法项目建议11项；天津市人大常委会形成了约10万字的《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》，提出了国家立法、协同立法和天津市立法三个层面34项立法项目建议，还完成了中国人大制度理论研究会课题《京津冀协同发展立法保障研究》《区域协同立法研究——以京津冀人大协同立法为例》。这些研究为协同立法实践提供了有力支撑和项目支持。

　　以协同立法带动人大协同监督。人大协同监督是协同立法的拓展和延伸，是将监督与立法有效贯通，以监督之力保障协同立法成果落地落实。2020年，三地人大常委会首次探索就机动车和非道路移动机械排放污染防治条例开展联合执法检查；2023年，三地人大常委会召开首次京津冀人大协同监督工作座谈会，研究起草关于构建京津冀人大协同监督机制的实施意见，为协同监督定下“四梁八柱”；2024年，三地人大常委会就《京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》实施情况开展协同监督；2025年，三地人大常委会将联合检查《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》实施情况。

　　

　　

　　准确把握协同立法的方向和价值功能。协同立法是健全区域协调发展保障机制的重要方面。党的二十大报告对深入实施区域协调发展战略、推进京津冀协同发展作出明确部署。2024年2月，习近平总书记在天津考察时进一步指出，要在健全市场经济基础制度、坚持“两个毫不动摇”、加快构建更高水平开放型经济新体制、深入推进区域一体化和京津同城化发展体制机制创新等方面取得更大成效。2023年，京津冀党政主要领导座谈会对三地共同推进的协同发展重点工作进行统筹部署。这些重要部署要求为新征程上推进京津冀协同发展走深走实指明了方向。要坚持党对协同立法工作的全面领导，自觉把协同立法工作放到京津冀协同发展大局中来谋划和推进。协同立法作为推动和保障区域协调的新型法治工具，在明确区域协调发展目标、平衡区域法治差异、妥善解决区域发展问题方面具有独特价值功能。要进一步发挥人大在协同立法中的主导作用，围绕协同发展重点任务深入推进协同立法，落实好协同立法五年规划，提高协同立法质效，为国家战略实施提供有力法治保障。

　　推进协同立法实践探索创新。党的二十届三中全会决定作出了“探索区域协同立法”的改革部署。修改后的地方组织法、立法法明确了区域协同立法的法律地位。京津冀协同发展新的战略定位和职责使命，对协同立法提出更高要求，需要更好发挥协同立法在排除区域协调发展改革阻力、固化改革成果中的重要作用。要进一步拓宽协同立法领域，推动协同立法向产业升级转移、公共服务一体化等改革深水区扩展。要丰富协同立法实践样态，继续推进三地间同一文本协同立法，推进三地间两两协同立法，探索在特定区域实施的协同立法，推动协同发展内容的专章或者专门条款协同，深化制度设计协同，打造更多协同立法精品和范例。

　　完善协同立法工作机制和制度。进一步完善和优化协同立法工作机制，为京津冀区域一体化、京津同城化发展创造更良好法治环境。切实落实立法工作格局，完善多层次、广覆盖的立法协同机制，形成协同立法全流程、各环节工作合力。建立更加紧密的协同立法工作机制，完善法制工作机构日常联系机制，探索建立三地备案审查和法规清理工作日常联系制度，及时消除协同发展立法壁垒。强化对协同立法的前瞻性理论，加强实践经验总结，增进区域间的研讨交流，建立专家学者、公众参与协同立法机制，建立协同立法评估制度，提升协同立法质量。

　　推动人大工作全面协同。京津冀协同发展已进入纵深推进的重要阶段。京津冀人大工作协同机制已经确立，下一步要充分发挥人民代表大会制度优势，进一步找准人大在协同发展中的切入点、结合点、着力点，充分发挥人大职能作用，健全联席会议运行机制和制度保障，推动三地人大工作全面协同，推动立法协同、监督联动、代表工作互动，立管用之法、强监督之效、行决定之权、聚代表之力，加强日常联络、项目合作、成果交流，为使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区贡献人大力量。

　　（作者系天津市人大立法研究所副研究员，中国法学会立法学研究会理事）

　　● 责任编辑：孙雅南