有效行使立法权推动海南自由贸易港高质量发展

　　在海南建设中国特色自由贸易港是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略决策。按照中央部署，海南要努力成为中国新时代全面深化改革开放的新标杆，以供给侧结构性改革为主线，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，着力打造成为中国全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。加快海南自由贸易港（以下简称“海南自贸港”）的建设与发展，必须发挥立法的先导性和预期性作用。

　　党的二十大报告提出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”党的二十届三中全会《决定》强调，“统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。探索区域协同立法。”2020年中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》提出，“建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系”“支持海南充分行使经济特区立法权”。从时间维度上看，海南自贸港立法权在创设之后经过2023年《立法法》的承认以及2024年《海南省制定与批准地方性法规条例》（以下简称《条例》）修改的细化。建设海南自贸港法治体系、打造世界一流自贸港并为我国其他各种类型的自由贸易区、保税区的法治建设提供可资借鉴的经验，应以立法权的有效行使作为突破口。

　　海南自贸港立法权的有效行使，需要在已有的法治经验上，以一个科学、系统、完整、包含行使原则与机制的体系进行指引，以原则引导立法，用机制保障立法。海南自贸港的立法内容属于党的二十大报告与党的二十届三中全会《决定》提出的“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，海南自贸港立法权行使体系的完善在立法工作中起着纲举目张、以点带面的重要作用。

　　

　　

　　改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要。海南自贸港作为推动更高水平开放的先行示范区，其建设进程不仅渴求制度创新，更对法治体系的灵活性与预见性提出了更高要求。海南省统筹地方性法规立法权、经济特区法规立法权和海南自贸港立法权，高效有序推进法律法规体系建设。例如，海南省人大及其常委会紧扣改革需求，制定了《海南自由贸易港公平竞争条例》《海南自由贸易港国际商事仲裁发展若干规定》等相关法规，确保各项重大改革于法有据。还注重立法的“小切口”“小快灵”，如全国首个药品进口便利化法规，全文仅8条800多字，在简单明了的同时，让群众更好共享海南自贸港制度红利。这些举措不仅为海南自贸港建设提供了坚实的法治保障，也推动海南自贸港不断夯实法治基础，以良法保障善治、促进高质量发展。

　　部门行业区域协同发力，着重突出制度集成创新。习近平总书记对海南自贸港建设作出重要指示强调，“要把制度集成创新摆在突出位置”。海南省通过跨部门、跨行业、跨区域的合作，成功推动了多项制度创新成果高效融合，达到了“1+1>2”的改革效果，也体现出制度创新的系统性、整体性、协同性。例如，知识产权“五合一”综合管理体制改革，实现了专利、商标、版权、地理标志、植物新品种知识产权的综合管理，这一改革不仅提高了管理效率，也为知识产权强国建设和种业振兴等国家战略提供了制度支撑。此外，海南自贸港还通过制度集成创新，如系统构建“监督一张网”案例，打造数字化、智慧化监督平台，实现了监督跨区域、跨领域、跨层级、跨部门、跨网络的“一网统管”，展现了跨部门跨领域协同联动的制度集成特征。这些实践成果不仅在各自领域取得了明显的实践成效，而且在完善党和国家监督体系、投融资体制改革、涉外法治建设等方面发挥了良好促进作用。

　　接轨国际标准经贸规则，打造高水平开放高地。在深化国际贸易与合作的进程中，海南自贸港积极顺应全球化经济趋势，通过主动接轨《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等国际标准经贸规范，有效发挥了政策间的叠加优势。不仅促进了产权保护制度的完善，还强化了产业补贴政策的合理性，提升了环境标准的严格性，保障了劳动权益的充分性，并在政府采购流程、电子商务规范、金融服务体系以及通关便利化等多个维度上，实现了规则体系、监管机制、管理模式及标准规范的深度融合与协调统一。海南自贸港还积极投身于服务贸易国际标准的制定与实践之中，致力于优化相关贸易政策，如推行加工增值货物内销的免关税政策、实施跨境服务贸易的负面清单管理制度等。同时，通过更新《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2024年本）》等投资政策导向，不断优化外商投资环境，建立健全对外投资的管理与服务架构，旨在为国内外投资者提供更加透明、稳定且具有吸引力的投资条件。以上举措不仅提升了海南自贸港的国际化水平，更为其打造成为高水平开放高地奠定了坚实基础，展现了海南省在构建更高水平开放型经济新体制中的积极作为和显著成效。

　　

　　

　　体现回应性原则。海南自贸港立法权的行使，需要深刻体现回应性原则，必须紧密围绕海南自贸港发展的实际需求，及时回应经济活动中出现的新情况、新问题。例如，《海南自由贸易港公平竞争条例》的颁布，标志着海南自贸港在立法层面针对公平竞争领域进行了一次专项且具开创性的探索。该条例不仅明确界定了海南自贸港的公平竞争制度框架，还深入对接了国际通行的经贸规则，旨在构建一个统一开放、竞争有序的市场体系，为畅通国内大循环与促进国内国际双循环的良性互动提供法治保障。此项立法不仅体现了法律对市场动态变化的敏锐捕捉与积极响应，更深层次地凸显了立法者对于市场主体多元化诉求的高度关注与深切关怀，展现了法治在推动海南自贸港建设中的引领与保障作用。通过回应性的立法实践，海南自贸港逐步构建起高标准法治化的营商环境，有效促进了贸易和投资的自由化、便利化。

　　秉持开放性原则。海南自贸港立法权的行使，需要始终秉持开放性原则，致力于构建开放型经济新体制。《海南自由贸易港法》规定，“借鉴国际经验”“国家支持海南自由贸易港主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势，积极开展国际交流合作”。通过制定与国际接轨的监管标准和规范制度，海南自贸港法规体系的构建，增强了区域辐射带动作用，打造了我国深度融入全球经济体系的前沿地带。例如，海南自贸港推出的“一线放开、二线管住”的货物贸易管理制度，以及对外籍人才的便利化政策，均是开放性原则的具体体现。其促进海南与国际市场的深度融合的同时，也为全球投资者提供了更加广阔的市场空间和更多的合作机会。

　　强调创新性原则。海南自贸港立法权的行使，需要不断强调创新性原则，赋予海南更大改革自主权。《海南自由贸易港法》支持海南全方位大力度推进改革创新，积极探索建立适应海南自贸港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制。通过制度集成创新，海南自贸港法规体系的建设，推动了商品和要素流动型开放，加快了规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。例如，海南自贸港推出的“极简审批”制度，大幅简化了行政审批流程，提高了行政效率，为企业提供更加便捷的服务。此外，海南自贸港还在金融、税收、人才引进等方面推出了一系列创新政策，为海南自贸港的创新发展提供了有力支撑。

　　坚守安全性原则。海南自贸港立法权的行使，需要不懈坚守安全性原则，确保海南自贸港建设方向正确、健康发展。要坚持底线思维，统筹安排好开放节奏和进度，成熟一项推出一项，不急于求成、急功近利。通过加强重大风险识别和系统性风险防范，建立健全风险防控配套措施。例如，海南自贸港在推进金融开放的同时，也加强了金融监管，确保金融安全。在数据安全方面，2024年11月，海南省人大出台了《海南自由贸易港国际数据中心发展规定》《海南自由贸易港数字经济促进条例》等相关法规，以保护个人和企业的数据安全，防止数据泄露和滥用。

　　

　　构建多样的立法权选择模式。海南省享有独特且丰富的地方立法权、经济特区立法权和海南自贸港立法权，其为海南的经济社会发展提供了坚实的法治保障。海南省应综合评估，灵活选择。有观点认为，应当根据事项性质选择适用不同立法权，在其基础之上，笔者提出另外一种可供参考的立法权选择模式。具言之，首先进行初步筛选，对于不涉及对上位法变通且属于地方性事务的，优先选择地方立法权，以发挥其在区域协同立法中的作用，保障基础治理的有序进行；对于明确属于“贸易、投资及相关管理活动”的领域且需高度变通以适应海南自贸港特殊政策需求的，采用海南自贸港立法权以突显其独特性和创新性。同时还需考虑变通程度与事项性质的双重因素，若事项虽不属于上述领域，但需变通（包括高度变通与低度变通）以适应地方特殊情况，则优先考虑经济特区立法权，以平衡特殊需求与法治统一；而对于核心领域中的低度变通事项，海南自贸港立法权与经济特区立法权根据具体情况均可适用。

　　优化立法沟通协调机制。《条例》规定，“提出海南经济特区法规案、海南自由贸易港法规案时，应当对变通法律、行政法规的情况以及制度创新的情况作出说明。必要时，做好与国家有关部门的沟通工作。”这一规定不仅强调了海南自贸港立法过程中沟通协调机制的重要性，也对立法沟通协调机制作出了具体部署。在构建立法沟通协调机制时，首要任务是对“必要时”进行准确理解，与海南自贸港立法权行使选择中的相关问题相联系。在明确属于“贸易、投资及相关管理活动”这一领域且需高度变通而采取海南自贸港立法权，以及“核心领域＋低度变通”两种立法权均可选时经考量后选择了海南自贸港立法权的情况下，可以理解为属于“必要时”的范畴，应及时与国家有关部门进行沟通协调。为保障沟通协调的规范性和有效性，需建立具体的工作规程，明确主体、方式、程序及内容。同时，加强制度建设与人员培训，提升提案部门及工作人员的沟通协调能力和专业素养。利用信息化手段提升沟通协调效率，如建立信息平台、使用远程沟通工具和分析技术进行量化评估和优化改进。

　　压实立法提案研究责任。《条例》第52条规定了省人大专门委员会、常委会工作机构、省人民政府有关部门，市、县、自治县及本省各级人民法院、人民检察院在提出海南经济特区法规、海南自由贸易港法规建议方面的义务，构建了多层次立法提案责任体系。省级层面的机构作为海南自贸港建设的主要推动力量，需深入研究立法需求，及时提出法规制定建议，特别是在贸易便利化、投资自由化等方面。市、县、自治县则应结合本地实际，提出具有地方特色的立法提案，如环境保护、旅游发展等，以促进本地经济与海南自贸港建设的协同发展。本省各级人民法院、人民检察院在司法实践中，也应根据实际情况提出完善法规的建议。为确保立法提案的质量和效率，应建立健全考核机制、加强监督检查，设立专门的立法提案评估小组，对提案进行定期评估，并将结果作为考核的重要依据。同时，应加强立法培训，提高提案的专业性和针对性，建立司法机关与立法机关的有效沟通机制，提高司法机关在立法提案工作中的参与度和影响力，共同推动海南自贸港立法权的有效行使与海南自贸港立法工作的高质量发展。

　　强化基层立法联系点作用发挥。有效行使海南自贸港立法权更需强化基层立法联系点的作用发挥。应优化布局，确保联系点覆盖海南自贸港建设的各个关键领域，如贸易、投资、金融等，以便及时捕捉行业动态与市场需求。同时，应完善工作机制，通过定期召开座谈会、实地调研等方式，主动收集基层对海南自贸港政策的反馈，确保立法决策的科学性和民主性。此外，强化保障措施必不可少，包括提供必要的经费支持、加强人员培训，提升基层立法联系点的工作效能。最后，要突出海南自贸港建设的特色，重点关注与国际贸易规则接轨、营商环境优化等方面，使基层立法联系点更好地服务于海南自贸港建设，成为推动海南自贸港制度创新的重要力量。

　　（李玉基系甘肃政法大学原校长、教授，中国法学会立法学研究会副会长；孙思诺系甘肃政法大学硕士研究生）

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