关于完善长三角区域协同立法机制的思考

　　区域一体化高质量发展离不开区域协同立法高质量保障。随着2022年3月11日十三届全国人大五次会议表决通过了关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州人大及其常委会“根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”入法。

　　自2014年底至2016年初，上海市、安徽省、江苏省、浙江省人大或者人大常委会通过该省（市）大气污染防治条例，对区域大气污染防治协作作出专章规定，开区域协同立法实质性进展的先河。此后，长三角区域还协同开展了大型科学设备仪器共享、铁路安全管理、长江禁渔、社会保障卡居民服务一卡通、长江船舶污染防治等立法。同时，还于2024年协同修改了各自立法条例，设立“长三角区域协同立法”专章，对协同立法的重点、方式、机制、法规实施等作出一致性规定，标志着长三角区域协同立法进入了有具体法律规范可以遵循的新阶段。京津冀、川渝等地及一些设区的市也纷纷展开区域协同立法，取得了一定成效。

　　党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”推进区域协调发展，是推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的着力点之一。区域协同立法，是落实党中央深入实施区域协调发展战略的重要举措，是推进区域经济社会一体化高质量发展的重要保障，是“全面推进国家各方面工作法治化”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的必然要求。党的二十届三中全会把“探索区域协同立法”作为“深化立法领域改革”的重要举措之一，这对开展区域协同立法、健全协同立法工作机制提出了新的更高要求。

　　综观长三角区域协同立法的实践，必须着力解决三个问题。

　　

　　实践是区域协同立法之源：

　　

　　法律的生命不在于逻辑而在于经验。法律法规是社会实践的产物，是实践经验的总结，是经过实践证明的正确政策的法律化、条文化。立法必须从实际出发，不能单凭愿望和热情，更不能脱离实际想当然。法律法规也必须随着实践的发展而与时俱进，不断完善，但前提仍是实践。立法从本质上讲，是从实际社会生活秩序中提炼概况作为规范，而不是创造发明规范。如马克思所说：“立法者……不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。

　　以2022年10月1日起施行的上海、江苏、浙江、安徽三省一市推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定为例，立法深入贯彻落实习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上提出的“要探索以社会保障卡为载体建立居民服务‘一卡通’，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现‘同城待遇’”，推进长三角三省一市涉及2.35亿人口的社会保障卡居民服务一卡通，是一项重大民生工程。近两年来，三省一市按照习近平总书记和党中央部署，依托全国一体化政务服务平台，大力推进政务服务“一网通办”，在医疗、金融、旅游、住房公积金等高频服务领域积极推进一卡通，并联合制定《长三角地区电子证照互认应用合作共识》。截至2022年7月，三省一市通过线上线下567个窗口，打造138项跨省（市）通办服务事项和服务场景应用，全程网办540多万件，居民异地就医门诊结算980多万人次，结算费用26亿多元，实现了长三角区域41个城市全覆盖。上述成熟做法，为这项协同立法提供了坚实的实践依据。

　　长三角区域一体化和高质量发展，必须着力推动形成区域协调发展新格局，着力加强协同创新产业体系建设，着力提升基础设施互联互通水平，着力强化生态环境共保联治，着力加快公共服务便利共享，着力推进更高水平协同开放，着力创新一体化发展体制机制，从而建成我国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、改革开放新高地。如果没有政府间协商一致，没有具体的政策措施，没有共建共治共享的实践，任何协同立法都将是无源之水、纸上谈兵、难以落实。政府间就重大事项重大项目的共商共建，统筹规划、协调推进，是区域协同立法的前提和基础。政府依托，是区域协同立法不可或缺的条件。当然，这里强调实践的重要性，不是否定立法的引领作用；强调政府依托，也无意否定人大的立法主导作用。

　　

　　利益是区域协同立法之要：

　　

　　“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”利益是社会生活的基础，是社会生活中唯一的、普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源。立法，就是社会各方利益的表达、平衡和分配。

　　随着区域协调发展战略的深入推进，我国区域经济由“行政区经济”向“经济区经济”转变，地方利益从单一化、本地化向整体化、公共化扩展，不同利益诉求的协调和利益平衡是区域协调发展必须面对的重要问题，也是区域协同立法绕不开的现实问题。区域协调发展中的利益主体是多元的，个人、企业、社会组织，地方、中央等构成利益主体结构，各利益主体来自不同层面，持有不同立场，具有特定行为动机，对区域利益格局的影响也不一样。这里仅讨论区域内不同地方之间的利益关系。

　　基于各地方自身利益考量，区域内各地方在参与区域共同发展时难免会出现从本地利益出发，作出自利性决策，对市场要素流动、区域功能约束、资源环境承载以及公共服务供给都将产生重大影响。以水资源为例，行政区经济主导的地方自利性与流域利益的整体性冲突客观存在，如上游地区的水资源保护往往关系到下游饮用水的安全。上游着力于保护，势必影响其自身的经济发展；上游若大力发展，就难以保证下游的水质，矛盾客观存在，利益冲突不言而喻。浙江淳安县千岛湖，正常情况下蓄水量178亿m3，68%水量来自安徽黄山市境内的新安江。自2010年安徽、浙江省建立新安江-千岛湖生态补偿机制，到2022年，除国家补偿，安徽省用于补偿黄山市的资金为21亿元，浙江为17亿元。由此可见，安徽省财政为此作出了努力。由于各方面原因，在长三角区域内，安徽经济社会发展水平与沪苏浙存在很大差距。习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，“增强欠发达区域高质量发展动能。一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题”，要求“有关部门要针对欠发达地区出台实施更精准的举措，推动这些地区跟上长三角一体化高质量发展步伐”。更精准的举措，包括方方面面，其中一个重要方面，就是建立利益平衡机制，在存在竞争甚至利益冲突的事项，各地方政府通过沟通、协商、谈判、妥协等方式，寻求利益一致性共识，探求利益差异性的最大公约数，建立一种具有导向功能的利益协调机制，从而充分照顾各方正当利益，有效调和抵牾与冲突的利益，提升区域整体利益，实现各方合作共赢，实现区域协调发展。如果区域协调发展中缺乏利益平衡机制，不能实现收益共享与利益补偿，区域内地方之间就难以形成共识，利益受损方就会失去协调发展的动能，“率先实现质量变革、效率变革、动力变革”的基础就会动摇，区域协同立法可持续也将失去支撑。因此，落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，“构建互惠互利、求同存异、合作共赢的开放发展新体制”“建立区域间成本共担利益共享机制”，就成为区域协同立法的重要问题。

　　

　　效力是区域协同立法的价值所在：

　　

　　区域协同立法是在我国现行立法体制下，有立法权的地方立法机关遵循立法法的规范要求，按照各自立法权限和立法程序，根据协商协调协同意见，对跨行政区域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互协调对接法律调整对象法律效力的立法行为。区域协同立法是非隶属关系的地方立法机关相互配合、协同一致进行的地方立法，是为解决区域内地方性共同事务、类似事项，为执行法律、行政法规的规定，提供区域共同规则的立法活动。区域协同立法性质上仍然是地方立法，形式上仍然是地方性法规。有的学者建议，可以参考美国田纳西河流域管理体制，设立独立管理机制，授予立法权，制定通行区域内各行政区域的法规。这种建议不仅与我国现行立法体制存在冲突，而且也不存在协同立法问题，而是区域统一立法，不属于区域协同立法讨论的范畴。

　　按照立法法“适用与备案”的规定，区域协同立法报全国人大常委会和国务院备案，接受其审查，即使是存在合法性问题，也会在审查后得到有效纠正。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”如果同一立法机关制定的其他地方性法规与协同立法规定不一致时，如何适用，这是需要探讨的问题。

　　立法法规定：“同一机关制定的……地方性法规……，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这是地方性法规适用的基本规则。

　　非隶属关系的平行立法机关的协同立法，位阶相同，在各自行政区域内实施，效力与本行政区域的其他地方性法规相等。区域协同立法经过各行政区反复沟通协调、共同协商确定，体现了区域规则一致性、各行政区的共同利益和区域整体利益。为保证区域政策协同性、利益整体性，可以将区域协同立法视为“特别规定”，将单独立法视为“一般规定”，区域协同立法应当优先适用。为有效解决这个问题，长三角区域立法机关可以就此开展专项协同立法,协同作出决定，就区域协同立法优先适用作出规定。同时明确，除上位法或者国家政策有新的规定外,其他地方立法“新的规定”不得与区域协同立法“旧的规定”相悖。

　　（作者系安徽省人大法制委主任委员、省人大常委会法制工作委员会主任）

　　● 责任编辑：孙雅南