粤港澳大湾区立法的实践与思考

　　建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。党的二十届三中全会《决定》进一步部署“完善实施区域协调发展战略机制”，提出“推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用”“深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接”，对粤港澳大湾区立法提出新任务新要求。

　　

　　

　　2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布以来，在广东省委的领导下，广东省人大积极发挥职能作用，大力推进粤港澳大湾区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区和横琴、前海、南沙、河套四大平台建设，在法治轨道上推动粤港澳三地规则衔接、机制对接。

　　坚持制度先行。2019年，广东省人大常委会修订《中国（广东）自由贸易试验区条例》，专设涉港澳条款，深化对港澳服务业的开放，创新粤港澳口岸通关便利化，探索实施三地查验信息互换、监管互认、执法互助等，进一步推动投资开放和贸易便利。2021年，作出《关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》，及时为横琴合作区管委会和执行委员会的组建、运行以及法律地位提供必要的“出生证”。2022年，制定《广东省中新广州知识城条例》，在知识产权保护、吸引港澳人才及就业保障、行政审批、交通衔接和对外开放等方面作出规定，引领、规范、保障知识城与港澳协同发展。

　　同时，大湾区内地九市也积极推进相关立法，例如深圳2020年出台《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，深化与香港的紧密合作；珠海2021年出台《港澳医务人员在横琴新区执业规定》，进一步便利符合条件的港澳和外籍医务人员执业。这一时期，涉大湾区立法还散见于其他法规之中。例如2019年修订的《广东省自主创新促进条例》规定，推进粤港澳大湾区创新型人才公共服务衔接，推动粤港澳大湾区联合引进、培养创新型人才，联合开展关键核心技术攻关。2021年《广东省数字经济促进条例》规定，加强粤港澳大湾区数字经济规则衔接、机制对接，推进网络互联互通、数字基础设施共建共享、数字产业协同发展。

　　坚持聚焦重点。2023年，大湾区立法进入全面推进、快速发展的阶段。制定《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，按照“能放尽放、应放尽放”的原则，最大限度放权赋能确保执委会及其工作机构依法履职、充分履职，推动实现“横琴的事情横琴办”，为合作区发展建设行稳致远夯实法治基础。制定《广东省深汕特别合作区条例》，支持合作区充分利用地处珠三角与粤东两大板块接合部的地理优势，集聚和传递珠三角经济能量，促进珠三角与粤东地区的联动发展，成为接受粤港澳大湾区辐射、带动粤东地区整体崛起的战略节点。制定《南沙深化面向世界的粤港澳全面合作条例》，完善南沙管理体制机制、创新容错制度、科技成果转化、规则衔接、用海审批、法律服务等方面的内容，通过立法破除改革发展障碍，为南沙深化面向世界的粤港澳全面合作提供法治保障。　

　　涉大湾区立法越来越多出现在各领域法规之中，成为广东立法的重要内容和一大特色。例如《广东省政务服务数字化条例》规定，推进粤港澳大湾区政务服务跨域通办工作机制建设，推动公共支撑平台对接，创新粤港澳大湾区政务服务跨域办理业务场景和服务模式，加快数字湾区建设。《广东省制造业高质量发展促进条例》规定，加强粤港澳大湾区制造业发展的规则衔接、机制对接，提升大湾区市场一体化水平，优化区域功能布局，促进制造业优势互补、紧密协作、联动发展。

　　坚持统筹推进。今年以来，在完成横琴、南沙、前海、中新广州知识城、深汕特别合作区等功能区和重大平台立法的基础上，广东省人大坚持问题导向、系统观念，充分发挥立法的引领、规范、保障、推动作用，及时把大湾区改革成果固化为法规制度，确保大湾区各项改革于法有据。

　　一是制定《粤港澳大湾区专项立法计划(2024-2027年)》。经省委批准，9月4日广东省人大常委会印发《粤港澳大湾区专项立法计划(2024-2027年)》（以下简称《专项计划》），这是全国首个落实国家区域发展重大战略决策，由地方立法机关单独编制的专项立法计划。《专项计划》突出“小切口”立法，拟制定9部涉粤港澳大湾区的地方性法规，每年推出两部左右。2024年已经出台广东省促进港澳青年在粤港澳大湾区内地九市就业创业条例和广东省粤港澳大湾区内地九市进口港澳药品医疗器械管理条例；2025年，拟制定广东省促进粤港澳气象合作发展条例和广东省粤港澳大湾区轨道交通条例；2026年拟制定广东省粤港澳大湾区商事调解条例和广东省粤港澳大湾区人工智能产业合作发展促进条例；2027年拟制定广东省促进粤港澳大湾区律师业合作条例和广东省实施粤港澳大湾区生态环境保护规划保障条例。此外，适时制定广东省促进粤港澳大湾区青少年交流条例。同时，围绕贯彻落实党中央有关粤港澳大湾区决策部署和省委工作要求，及时增加有关粤港澳大湾区的法规项目。

　　二是制定实体性大湾区法规。按照《专项计划》的安排，2024年广东省人大常委会主导制定两部大湾区实体性法规，分别是：《广东省促进港澳青年在粤港澳大湾区内地九市就业创业条例》《广东省粤港澳大湾区内地九市进口港澳药品医疗器械管理条例》。

　　《广东省促进港澳青年在粤港澳大湾区内地九市就业创业条例》，是《专项计划》首部施行的法规。该条例聚焦大湾区产业发展和提升区域整体竞争力，积极为港澳青年发展搭台搭梯，从规范基地建设、提升就业创业服务水平能力、打造优质生态等多个方面，打造全方位、多层次、专业化的支持体系，为港澳青年提供更为广阔的发展舞台。

　　另一部是《广东省粤港澳大湾区内地九市进口港澳药品医疗器械管理条例》。该条例坚持立足“小切口”服务“大民生”，加强药品监督管理、卫生健康、医疗保障等部门的协调配合，构建涵盖急需港澳药械申请、采购、进口、配送、使用等环节的全流程监管工作机制，优化急需港澳药械目录管理制度，简化审核手续、加快审核速度，将“人等药”变为“药等人”。

　　

　　

　　大湾区立法既是迫在眉睫的实践问题，也是需要深入研究的理论问题。推进新时期粤港澳大湾区立法是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，应当引起实务界和理论界的高度重视。

　　立法要有理论支撑。立法理论要为重要改革服务，要构建中国特色社会主义立法理论体系。大湾区作为不同法律文化制度交流碰撞的试验场，是独特的立法学理论研究课题。大湾区具有“一国两制三法域”的特殊性，由于制度、法律、规则和观念的不同，三地在法律渊源、法律结构、立法技术、立法程序、执法模式、法治传统、司法观念等方面存在较显著差异，不可避免地发生法律规则之间的冲突，制约着经济合作走向纵深以及法治体系的衔接与融合，这是大湾区建设的重点和难点之一。大湾区立法应通过打通法律和政策壁垒，用制度创新补齐现有合作短板，破解法制壁垒与困境。希望立法学领域专家学者立足重大国家战略，发挥高校和科研院所、民间智库的力量，深入研究三地规则对接、机制衔接，为大湾区立法作出更多贡献。

　　立法要有国家层面的支持。大湾区立法作为中国特色社会主义法律体系的重要内容，需要争取更高层面立法支持。一是争取国家进一步下放事权。粤港澳大湾区建设中的改革创新事项，很大一部分涉及国家事权，建议争取国家层面通过授权等方式进一步下放权限，在获得相关授权以后，通过地方立法的方式明确具体管理制度。二是争取国家加强统筹协调。积极争取全国人大常委会法工委、司法部加强对地方改革相关配套立法工作的指导，指定专门机构，负责对接地方改革立法配套项目，做好相关项目的立项、起草、审议工作。

　　立法要有创新的实践探索。积极开展大湾区立法创新探索，为大湾区立法理论研究提供更丰富实践经验。广东在大湾区内可以行使的立法权限有省级地方立法权、设区的市地方立法权以及经济特区立法权，要统筹利用好各层级立法资源，创造既符合国际通行规则又体现三地特色的规则体系，从易到难、渐进有序推进制度和规则的衔接，创新大湾区建设的法治模式，使之成为世界范围内一项既具有前瞻性又富有创新性的法治典范。要用足用好经济特区立法权。充分发挥深圳、珠海经济特区立法权作用，根据具体情况和实际需要，合理安排广东省以及深圳、珠海经济特区立法事项。对于综合性、影响广泛、涉及省级事权多的立法，由省级负责；对于单一性、地域性强、涉及省级事权少的立法，由深圳、珠海负责。要加强粤港澳大湾区内地九市协同立法，兼顾珠三角九市不同立法需求，形成有效区域联动，既发挥省级立法的统摄作用，又要突出横琴、前海、南沙、河套四大平台的不同定位和各自特点，既要做好省市立法“纵向”衔接，又要探索“横向”跨市联动。

　　（作者系广东省人大法制委主任委员）

　　● 责任编辑：黄慧