地方立法中人大主导与政府依托的作用

　　2024年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，必须坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”党的十九届四中全会《决定》和党的二十届三中全会《决定》都明确提出，“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。党委领导、人大主导、政府依托、各方参与，是新时代我国立法体制下立法工作的重要指导方针，也是当前立法工作的新格局、新要求，必须全面贯彻落实到地方立法的全过程和各领域。对立法格局中“党委领导”“各方参与”，目前理论、实践上都作了比较深入的研究和探索，也形成了许多有价值的成果和经验，而“人大主导”“政府依托”这两个有着相互依存、相互关切的重要领域，立法理论研究和实践探索中有一些重要概念及其关系尚需进一步研究。

　　党的二十大报告提出“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”,党的二十届三中全会《决定》提出了“深化立法领域改革”的重要要求。贯彻党中央对立法工作的新要求，进一步完善立法工作格局，需要认真研究人大主导的内涵以及如何主导，政府依托的内涵以及如何依托，以更好地将党中央对立法工作的要求落到实处。

　　

　　

　　发挥好人大在立法中的主导作用，是坚持党对立法工作的全面领导，实现政府依托，调动社会各方面积极性的关键环节。需要更加全面把握立法主导作用的内涵，重点体现在“五个主导”。

　　立法理念的主导。人大要在立法中旗帜鲜明地树立和体现正确的立法理念，包括：第一，人民性理念。习近平总书记指出，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”立法要体现人民意志,做到以人民为中心，民呼法应，人民利益高于一切。第二，时代性理念。立法要与党和国家的方针政策紧密对接，与时代要求相呼应，特别是要与改革发展紧密相连，做到重大改革于法有据，立法为改革提供支撑和保障。第三，谦抑性理念。习近平总书记指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”立法并不是越多越好。因此，立法要保持干预社会、干预市场的合理边界，妥善处理法治与德治，大法与小法、繁法与简法、硬法与软法的关系，防止法律万能、立法包罗万象和立法任性。第四，统一性理念。要坚守“不抵触”原则，防止立法“踩红线”“放水”，坚决维护国家法制统一。第五，特色性理念。体现地方特色是地方立法的灵魂和存在的价值，要坚持从实际出发，体现立法的原创性，防止和克服照搬上位法或搞“克隆”立法。第六，可操作性理念。习近平总书记指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”无论是实施性立法还是自主性立法，都要坚持法律制度设计的具体化、可执行性，解决实际问题，避免脱离地方实际和问题导向。

　　立法制度的主导。依法立法，强调立法活动必须在法定权限、法定范围和法定程序下开展。人大作为立法机关，在建立和完善立法制度，推动立法制度实施上，具有特殊地位，承担着主体责任。从地方立法讲，人大要依据国家立法制度和立法法的规定，通过制定立法条例、议事规则等基本法规，对本行政区域内的立法活动，包括法规立项、调研起草、征求意见、提请审议、修改协调、表决通过、公布实施、备案审查以及法规的修改、废止、解释等予以全面规范，并由人大、政府及其它参与立法活动的机关，一体遵循。同时，还要通过制定相关的立法工作制度，包括立法中的请示报告、协商协同、审核把关、论证评估、技术规范、联席会议以及队伍培训等制度，将科学立法、民主立法、依法立法的各项要求，以制度形式落到实处。

　　立法全过程的主导。立法是系统工程，人大主导立法，就是要扮演好这个系统的规划者、统筹者、组织者、主要实施者的角色。要健全立法起草、论证、协调、审议机制，从立法的选项、调研、起草、审议、协调、通过、立法后评估、法规的修改废止解释等各方面和各环节，建立一整套完备的主导制度，并组织实施。当前，人大主导最薄弱的环节在法案的起草。要建立完善人大牵头或主持起草法案的制度，尤其要坚持由人大主持起草重要性、全局性、基础性和人民群众高度关注的法案，真正从起草源头把好立法质量关，坚决防止和克服部门立法以及立法中的部门利益、地方保护倾向。

　　维护法制统一的主导。习近平总书记指出，“2015年立法法修改，赋予设区的市地方立法权，地方立法工作有了积极进展，总体情况是好的，但有的地方也存在违背上位法规定、立法‘放水’等问题，影响很不好。要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。”维护法制统一，是宪法和法律确立的重要原则，也是地方立法必须始终坚持的底线原则。人大主导立法的作用如何，在一定程度上首先是看人大在立法过程中是否有效地坚持了维护法制统一的原则。从立法体制看，虽然政府及其部门在参与立法中都有自觉维护法制统一的职责任务，但人大的主导地位，决定了其在维护法制统一方面的第一责任人的责任和最后一道关口的角色。要按照立法法“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”的规定，着重从立法权限和立法程序两个方面严格把关：一方面，包括不得违反国家宪法和法律、行政法规等上位法的规定，不得触及国家专属立法权，不得违反法定程序，做到严格遵守法定权限，严格执行法定程序；另一方面，要注意发挥好统一审议、备案审查和法规清理等机制在维护法制统一中的重要作用。

　　发挥各方作用的主导。按照全过程人民民主的要求，健全人大主导下社会各方参与立法的途径和方式，应当涵盖以下方面：第一，参与主体的广泛性。“各方”，包括代表委员参与、政府部门参与、社会团体参与、专家学者参与、市场主体参与、基层群众参与、行业组织参与等。广泛性，是民主性和科学性的基础。第二，参与环节的全面性。包括立法前、立法中和立法后的全流程：对拟定立法规划立法计划的参与，对起草法案的参与，对立法重要问题论证听证的参与，对审议法案活动的参与，对立法评估的参与等。第三，参与方式的灵活性。可以采取现场参与、网络参与、书面参与、旁听参与和一般参与、重点参与、单项参与、全程参与、直接参与、间接参与以及委托参与等。第四，参与内容的透明性。包括参与规则的制定、参与人员组织的遴选、参与的内容和方式、参与结果的反馈、参与的待遇等，都应当公开透明，体现公平。通过人大的有效组织，使立法的过程成为充分发扬民主、广泛凝聚共识、实现科学决策的过程。

　　

　　

　　在地方立法中，政府相对于人大来讲，属于“第一车间”和基础性的地位。依照法律规定，政府在广义的地方立法中承担着两个方面的职责任务：一是参与人大制定地方性法规的基础性、前期性工作，二是依法制定地方政府规章。体现政府在立法中的依托作用，需要注意防止两种倾向：一是完全依赖政府，“照搬照转”“拿来主义”式立法；二是沟通协调不畅，“全盘推翻”“另起炉灶”式立法，将人大主导理解为人大包干或推倒重来，政府依托被虚化。有效发挥政府依托作用，需要体现好“四个依托”：

　　提供实践经验的依托。立法在一定意义上就是将实践成熟的经验和做法上升为法律规范，而政府处在推动地方经济社会发展和管理地方经济社会事务的第一线，对本地省情市情了解较深，对经济社会生活中的矛盾焦点问题掌握较全。因此，地方立法要客观、全面、准确反映当地实际情况，做到从实际出发，就必须首先注意发挥好政府在总结、归纳、提炼本地实践经验的基础性依托作用。

　　先行先试的依托。地方立法的一个重要特征就是先行先试，而政府既是推动地方经济社会发展先行先试的“主力军”和“排头兵”，又是先行制定地方政府规章和规范性制度的主体。因此，无论是制定地方性法规还是制定政府规章，都需要借助和发挥政府在先行先试上的优势作用，包括掌握情况的优势、执行制度的优势、工作经验的优势、信息全面的优势以及专业知识的优势。从人大立法来讲，需要注意总结相关政府规章和规范性文件的先行经验，及时上升和体现为地方性法规。

　　高质量草案的依托。地方立法质量的关键环节是法规草案的起草和审核，参与起草、审核并提出高质量的法规草案，是立法中发挥政府依托作用的重要环节。立法实践中的大量具体工作要依托政府来完成，主要包括：由政府部门牵头起草地方性法规，政府司法厅局负责对相关法规草案进行统一严格审核把关，提请政府审议，并由政府向同级人大或人大常委会提出法规案。因此，人大要尊重和发挥政府在法规草案上的起草权、审核权、提案权，依托政府及其相关部门起草审核好法规草案，提高立法质效。

　　立法后工程的依托。立法后工程是指法律规范出台后，有效组织实施，并对其实施情况进行评估评价，从而发现立法中的问题，及时对其予以修改完善的过程。政府是法律制度的主要执行者、实施者，同时也是法律制度设计是否合适的检验者、评价者，立法行不行得通，政府在执法中有发言权。因此，依托政府做好立法后工程，是保持立法、执法有机衔接，实现立、改、废、释、行相互统一的重要方面。

　　

　　更好发挥好人大主导、

　　

　　人大主导、政府依托是立法系统中的重要环节和关键领域，发挥好人大和政府各自作用，要在明确主导、依托内涵的基础上，进一步强化和改进对立法工作的全面领导组织协调，使主导作用与依托作用相互衔接、有机结合、形成合力。

　　健全完善党委领导下的立法协调机制。一是落实地方党委主要负责人重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调的机制；二是加强党委直接听取有关立法规划计划、重点项目、重大问题的汇报，避免文来文往；三是健全完善立法协调小组的常态化工作机制，切实发挥其协调性、及时性、专门性、权威性的作用；四是建立完善人大、政府对立法中重大修改、重要分歧，及时向党委报告、汇报的制度，适时作出决策。

　　完善立法高层直接对话协商机制。要进一步完善人大常委会有关领导与政府分管领导之间直接对话磋商机制，就立法中人大、政府各自考量、依据等予以充分沟通。

　　建立完善人大政府立法工作机构之间的常态协调机制。一是建立立法选项、计划安排、法案起草、提请时限、审议协调等联席沟通机制，开展“当面锣对面鼓”交流；二是明确人大常委会法工委、政府司法厅局，为立法中人大主导、政府依托作用的专门工作机构；三是明确立法工作机构在沟通协商中遇到的重要分歧问题，应当及时分头报告人大、政府相关领导；四是建立人大、政府立法工作机构之间务虚会制度，每年底就立法计划执行、立法制度实施、工作沟通协调、存在问题困难以及需要改进的事项等，进行充分沟通交流，推动工作。

　　建立重要立法事项重大修改的事前沟通机制。政府承担着前期法规草案的组织起草、审核把关职责，法规案经政府常务会议审议通过后，依法提请人大审议，也是政府行使法规提案权的重要体现。尊重这种提案权，包括尊重政府对法案中重大事项的决策建议权，这也是尊重政府依托作用的重要一面。因此，当人大审议中需要对原法案涉及的重大问题提出修改、变更、废除意见时，应当及时与政府进行充分的沟通，必要时，由政府重新研究提出新的意见。同时，完善人大、政府立法联动修改和对接修改机制，避免地方性法规与政府规章之间相互冲突或不协调问题。

　　建立立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化和交流培训机制。做好立法工作必须依赖于人。提升在人大、政府工作的立法工作人员的能力素质和专业精神，是发挥好人大主导作用和政府依托作用的重要前提和人才基础。一要推进立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化进程，建立完善立法工作人员的职业准入、教育培训、专业职称、工作待遇等机制。二要进一步加大人大、政府立法人员的双向交流力度，建立完善立法机构处级以上干部的定期交流任职机制。同时，开展省市立法干部的上派、下挂交流，形成横向、纵向相互沟通、换位思考的良性互动。三要建立完善人大、政府、上下级立法干部共同举办立法培训班，就立法工作中的理论和实践问题，开展同学习、同思考、同交流、同提升，将立法职业共同体的素质能力提高到一个新的水平。

　　（作者系中国法学会立法学研究会副会长，湖北省人大监察和司法委员会原主任委员）

　　● 责任编辑：黄慧