推进地方立法体制机制改革与创新

　　我国地方立法已走过四十多年的历程，取得了丰硕的成果，不仅为当地改革发展发挥了有效的引领、推动和保障作用，也为建成和完善中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献，已经成为我国法律体系的重要组成部分。与此同时，地方立法的经验也不断积累，地方立法体制机制也日益完善和成熟，成为我国建立健全科学立法、民主立法、依法立法体制机制的重要源泉和动力。

　　党的十八大以来，我国进入了全面深化改革和全面依法治国的时代。新时代的发展定位和新形势新任务，对立法提出了新的更高的要求。地方立法在引领保障全面深化改革、推进中国式现代化中的地位更加突出。以习近平同志为核心的党中央对加强和改进立法工作作出了一系列重要论述，强调了地方立法的地位和作用，指明了加强地方立法工作的方向和路径。

　　对标新时代对地方立法的要求，当前地方立法依然存在较大差距，不好用、不管用、不能有效解决问题的现象依然突出。一是一些地方立法中形式主义倾向比较突出，片面追求节奏快、数量多、题目高大上、形式大而全，而忽视立法质量；二是地方立法质量的内涵要求不明确，缺乏统一、科学的地方立法质量标准，导致实践中把握困难；三是科学立法、民主立法、依法立法的体制机制不健全，科学性、有效性、可行性不强，存在“新瓶装旧酒式”的倾向；四是缺乏有效的督促立法参与者增强质量意识、切实提高立法质量的机制，中国式现代化需要更高质量的立法，也需要更加科学、能够保障立法高质量发展的立法体制机制。进一步全面深化改革，必然要求立法体制的进一步改革与创新。

　　党的二十届三中全会《决定》就深化立法领域改革作出专项部署，核心就是立法体制机制的改革创新。推进地方立法体制机制改革创新，就是着眼于解决地方立法中形式主义倾向突出、立法质量不高的问题。针对当前地方立法存在的主要问题和障碍，应当重点从以下几个方面来推进地方立法体制机制的改革与创新。

　　

　　进一步完善地方党委

　　

　　坚持党对立法工作的全面领导，这是保障立法工作的正确政治方向，更好地发挥地方立法在推动高质量发展和支撑国家治理体系和治理能力现代化中作用的重要保障。从地方实践来看，党委领导立法工作得到显著加强，效果也是明显的。但是有些地方在工作机制上不够明确，不够规范，影响到工作的效率和质量。为了提高地方党委领导地方立法的水平和效果，需要进一步完善和明确有关的工作机制和方法。建议在确保地方党委在当地立法工作中总揽全局、协调各方，保证地方立法正确政治方向的基础上，结合立法工作的规律和程序，对地方党委领导立法的基本原则、重点、程序、方式及其保障等作出更加具体明确的规定，增强操作性、规范性和科学性。

　　

　　

　　近年来，全国人大通过一系列修法和相关机制完善，推动地方立法空间得到明显拓展，地方立法作用得到更好发挥。随着改革开放的深入，地方立法权限体制依然存在需要完善的地方。例如，2021年6月中共中央、国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，要求浙江在加快探索社会主义市场经济条件下新型举国体制开展科技创新的浙江路径，在收入分配制度改革、生态产品价值实现机制、生态系统生产总值（GEP）核算应用体系等重要领域先行示范。其中很多事项涉及国家专属立法事项，或者涉及对上位法的调整适用。虽然中央文件中也明确要求中央有关部门在科技创新、数字化改革、分配制度改革、城乡区域协调发展、公共服务、生态产品价值实现等方面给予改革授权，但是由于缺乏有效推进落实机制，实施中涉及复杂的环节和认识差异问题，操作起来比较困难，一定程度上限制了地方通过立法在引领推动保障改革方面的作用发挥。类似前述浙江这种情况，在其他地方也不同程度存在，而且今后必将会有更多类似的立法空间扩展需求。为此建议，进一步完善授权立法制度，例如，可以考虑修改立法法第八十四条规定，对地方人大建立类型化的授权立法制度。

　　

　　在科学立法方面，核心在于解决地方立法中问题选择更加精准、方案更加管用有效、表述更加规范严谨。这是决定地方立法质量最关键的因素，也是当前地方立法质量不高的主要表现。建议重点在以下方面进行探索：一是对需要出台法规或者需要设定的法律制度，建立严格的可行性论证、成本效益分析、风险评估等制度，并且列为立法中法定必经环节。二是对立法中涉及的重大专业问题，建立专家听证会制度。三是改进专家参与立法制度，建立参与立法专家的科学遴选机制，提高专家选择的有效性；同时，建立专家意见评估、吸纳标准和机制，提升专家意见采纳的规范性和有效性。四是建立并实行立法技术规范专项审查制度。五是创新起草工作机制，推行由立法、执法和项目专家三方面力量结合的起草小组机制，提升起草工作的效率和水平。六是改进起草工作模式，由传统的先拟条文、后调研、再修改完善的流程，转向先列问题清单、后设计解决问题的方案、再转化为具体条文的工作流程，增强起草中问题意识和特色意识。

　　在民主立法方面，地方立法是最需要也最有条件全面深度落实全过程人民民主的立法场景。多年来，我国立法实践中贯彻民主立法方面作了很大努力，并取得了显著成就。但是对照全过程人民民主重大理念的要求，仍存在差距，比如参与立法的人民群众的范围不够广、比例不够高，反映的意见建议质量不高，立法机关对意见建议的汇集、界定、整合、吸纳行为不够规范有效，等等。建议进一步增强地方立法贯彻全过程人民民主重大理念的意识，紧紧围绕完善人大的民主民意表达平台、载体和健全吸纳民意、汇集民智的工作机制两个方面，积极创新和改进相关机制，着力提升人民群众参与机会的全面性，参与方式的便捷性，表达意见的有效性、意见吸收的科学性。

　　首先，在完善人大的民主民意表达平台、载体方面：一是要完善现有的公众参与立法的形式和载体。比如，完善基层立法联系点，要准确定位，立足于基层性、代表性、直接性、平台性的基本属性，规范行为，提升实效，最大程度收集不同类型人民群众的不同意见和建议；深化代表参与立法，要大幅度提升代表联系人民群众、反映人民群众意见建议的能力和水平，并创新完善代表参与立法的机制、设立代表参与立法实绩考核制度，促使更多代表更深程度参与到地方立法过程中；规范基层人大的参与立法行为，明确基层人大参与立法的责任和着力点，引导、督促基层人大听取好收集好当地人民群众对立法的意见建议；改进草案在网上公开征求意见方式，运用新媒体优势，扩大法规草案征求意见的传播面和及时性，吸引更多公众关注和参与发表意见；完善公民旁听人大常委会会议制度，简化报名参与旁听的程序，放宽旁听的数量限制，加大旁听的深度，设置旁听公众意见的征集程序，推行常委会会议网上直播；改进立法机关立法调研工作制度，增加直接听取公众意见的频次。二是要创新更加便捷有效的公众参与立法渠道平台。比如，针对当前人民群众参与习惯和参与能力的状况，更好地利用短信、微信等数字通信平台，提升立法信息传递的及时性和广泛性，增加公众了解立法信息、发表意见的便捷性，促使更多公众能够直接、自愿地参与立法。

　　其次，在健全吸纳民意、汇集民智的工作机制方面，要规范立法机关对公众意见建议的汇集、分析、评估和吸纳行为，明确处理标准和程序，建立重大利益分歧协调机制，实施公众意见及其采纳情况公开机制，促使公众意见得到全面、准确的收集处理，公众各种不同诉求、利益得到公平公正、科学理性的平衡和整合。同时，根据浙江近几年的探索实践，可以运用大数据、人工智能等数字技术，结合科学的、体现公正公平原则的算法，提升立法机关对海量的公众意见建议的汇集、分析能力。

　　在依法立法方面，虽然近年来各级地方立法机关的依法立法意识已有很大增强，实践中也作出了很多努力，但是机制上还缺乏有效的保障，在落实依法立法原则的全面性、严谨性、有效性上尚存在不足。为此需要进一步完善相关工作机制，比如，根据一些地方的实践经验，建议在地方立法程序中设置法规草案通过前的合法性专项审查制度。此外，可以探索在人大立法工作部门中设立专门的合法性审查机构。

　　

　　从多年的地方立法实践来看，地方立法质量不高的原因，一是地方立法参与者存在不正确的立法政绩观和形式主义倾向。提高立法质量需要更加深入广泛的调查研究，需要投入更多的人力物力，而立法质量的提升效果却并非直观呈现，难于考核。一些地方的立法工作片面追求立法数量和“大而全”的立法形式，而忽视地方立法质量的提升。二是地方立法参与者对立法质量的内涵缺乏统一和正确的认识。比如，法律规范的设计是原则一些好还是具体一些好，地方立法的框架是大而全好还是小而精好，法律制度设计中如何体现和贯彻社会主义核心价值观，精准问题导向的具体要素是什么，法律规范可行性可操作的标准是什么，如何考察和提高法律制度方案的成本效益，等等。正是基于上述问题，研究编制并推行统一的地方立法质量标准，必要性日益凸显。通过编制和实施全国统一的地方立法质量标准，一方面统一地方立法机关对地方立法质量内涵的认识，另一方面倒逼地方立法机关树立正确的立法政绩观，增强地方立法质量意识。

　　近年来，国内也有不少学者开始关注标准对提升地方立法质量的重要价值，并研究提出了不同的地方立法标准或者地方立法质量评估方案。这些标准或方案对进一步提高全社会对地方立法质量重要性的认识以及探索提高地方立法质量的方法上发挥了一定积极作用，也提供了一些有价值的思路和路径，但从实践看，其在指导推动地方立法质量的提高方面作用并不明显。究其原因，一是因为这些标准或方案在反映和体现立法特别是地方立法的规律、特征和我国地方立法的实际情况不够充分，标准设计的深度、高度、精度方面存在差距；二是因为这些标准或方案比较原则和抽象，指引性、可操作性不强，不易为地方立法实务部门的工作人员所理解和应用；三是因为缺乏系统可行、能够有效推动和保障标准落实的机制和措施。因此，需要在总结梳理四十多年来地方立法实践经验的基础上，针对当前地方立法存在的突出问题，研究提出一套符合立法科学规律，切合地方立法实际，明确具体、易于理解和把握、可操作可评估可考核的地方立法质量标准体系；同时，采取有效措施推动地方立法机关真正落实科学的立法质量标准。 

　　地方立法质量标准体系的编制应遵循以下原则和思路：一是坚持党的集中统一领导，坚持正确的政治方向；二是反映立法本质（宗旨），符合立法规律，有利于更好地实现立法功能；三是体现中国国情；四是具有操作性和可行性，便于实际遵循和衡量；五是具有统一性和权威性；六是配套有效的落实措施，保障标准能真正落实并产生显著的引导和促进效果。

　　关于地方立法质量标准的具体构架，可以以立法结果质量标准为目标和核心，以立法过程质量标准为保障，围绕问题选择、方案设计、形式表达三类实体要素和立项、起草、审议三个立法过程环节，从政治性标准、民主性标准、科学性标准、合法性标准、规范性标准五个维度来构建标准体系，设置具体指引性指标。

　　为了推动地方立法机关落实地方立法质量标准，还需要建立一套推行落实标准的机制。建议：

　　第一，建立地方立法质量标准的推广普及机制。建议全国性立法学学术研究团体组织编印关于地方立法质量标准的宣传解读资料，并组织专家学者开展巡回宣讲、解读。根据需要，还可以组织开展对地方立法工作者专题培训。

　　第二，建立地方立法质量标准使用的指导引导机制。建议将地方立法质量标准作为指导性文件，由全国人大常委会法制工作机构统一下发给各级地方立法机关，供学习和使用。

　　第三，建立地方立法质量标准落实的辅导机制。建议由全国性立法学学术研究团体组织有较高理论和实践水平的专家组成指导小组，为地方立法工作机构在落实立法标准过程中遇到的问题开展答疑、咨询和指导，定期就标准完善和落实开展研讨交流。

　　第四，指导、推动地方立法机关运用标准开展立法前、立法中、立法后评估。通过立法前、立法中的评估，最大程度防止所评估的法规出现质量问题；通过立法后评估，及时发现并纠正所评估法规的质量问题。

　　第五，建立地方立法案例评析机制。为了给地方立法机关具体把握和应用地方立法质量标准提供更加具体、直观的指引，建议由全国性立法学学术研究团体组织定期整理编写“地方立法案例评析选编”，选择有利于正确理解和应用标准的地方性法规（或其中的具体制度）案例以及地方立法工作机制案例，由相关专家按照地方立法质量标准的具体要求，从问题选择、方案设计、形式表达等方面进行专业分析，肯定优良表现，点明问题，分析原因，指明完善方向，为地方立法机关的立法实践提供具体指引。

　　

　　

　　立法工作具有很强的专业性。深化立法领域改革，不断提升立法的质量和效率，离不开德才兼备的高素质立法专门工作队伍。当前立法专门工作队伍存在着专业性、稳定性不强，正规化、职业化不强，整体素质不强等问题。为了真正建立一支德才兼备的高素质立法专门工作队伍，在充分认识立法工作的专业性和加强立法专门工作队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设的必要性和迫切性的基础上，需要从以下几个方面加强改革创新：

　　一是坚持把思想政治建设放在立法专门队伍建设的首位，建立定期培训机制，学深悟透习近平法治思想，同时加强立法知识和理论的学习研讨。探索政治理论与业务知识相融合的培训学习机制，提升学习效果，不断增强和巩固立法专门队伍的政治素质和业务素质。

　　二是尽快建立立法专门机构准入制度机制。进入立法专门机构从事立法实务岗位工作的，应当取得国家统一法律职业资格，并具有一定的社会实践经历。推行立法专门机构人员与执法、司法部门人员的交流机制，推进从执法、司法部门选调有一定实践经验的人员充实立法机构，从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者。

　　三是尽快建立立法专门机构工作人员管理制度，实行与立法专门职业相适应的特殊职业保障体系，探索设置专门的职务序列及晋升机制。

　　四是创新立法人才培养机制。坚持用习近平法治思想全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地，加强立法基础理论研究，形成完善的中国特色社会主义立法理论体系和课程体系，组织编写并使用国家统一的立法学教材，纳入司法考试必考范围。建立立法专门机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校立法学专业教师和立法专门机构立法专业人员互聘计划。

　　立法专门工作队伍建设涉及面比较广，也比较复杂，如果目前全国一步到位普遍实施的条件不成熟，建议先授权条件比较好的地方先行先试，等取得比较成熟的经验后再向全国推广。

　　（作者系中国法学会立法学研究会副会长，浙江省人大法制委原主任委员、省人大常委会法制工作委员会原主任）

　　● 责任编辑：曹菲