健全立法体制机制的基本思路

　　立法体制机制改革是深化立法领域改革的枢纽工程和科学立法、高质量立法的关键要素。当前立法学研究贯彻落实党的二十届三中全会精神的突出紧迫任务，就是要在深入调查研究、总结实践经验、科学评估分析的基础上，提出立法体制机制改革创新的基本思路，充分发挥立法对法治体系建设的引领和推动作用，为国家治理现代化提供坚实支撑。

　　坚持党对立法工作的全面领导，推进党领导立法工作科学化、规范化、制度化、法治化。明确党领导立法的职责。总揽全局、协调各方既是党的领导的基本定位，也是党领导立法的明确职责。一方面要坚持在党的领导下推进立法体制改革，完善人大主导立法工作的体制机制，保障政府在立法中发挥依托作用，在立法过程中贯彻全过程人民民主，提高科学立法、民主立法、依法立法水平；另一方面要正确处理好其与人大、政府、公民之间的关系，党中央与有立法权地方党委之间的关系，以及党的领导入国家法律与入党内法规的关系等，积极支持立法机关行使立法权。

　　把握党领导立法的原则。党虽然不是立法机关，但却是最为重要的立法决策主体，重要的立法都由党组织作出最终决策，党领导立法也就是党实质参与立法的过程。要在坚持总揽全局、协调各方的总原则之下，按照宏观领导、集体领导、依法领导等具体原则，进一步完善党的领导体制、规范领导程序、创新和改进领导方式。

　　划定党领导立法的主体。代表党领导立法的党组织有党中央、有立法权地方的党委两个纵向层级和党委、党组两个横向类型。在党中央的集中统一领导下，中央和地方立法在依法分工负责、分级进行、有效整合的基础上得以形成统一意志。在地方层面，有立法权地方的党委是党领导地方立法的重要主体；有立法权的地方国家机关中的党组则是实现地方党委领导立法工作的组织载体和联系枢纽。

　　拓展党领导立法的方式。党领导立法的方式包括为立法工作提供正确的政治方向、先进的立法理念、科学的立法原则和充足的立法人才，还包括提出重大立法建议、审定立法规划和工作计划，对于立法机关提交的重大立法事项予以审定和“原则批准”。

　　完善党领导立法的程序。无论是党中央关于“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规”的决策部署，还是依法立法原则，都要求党领导立法要立程序、讲程序、守程序。具体包括进一步明确党领导立法的规范依据，健全党领导立法的程序设置，规范党领导立法的重大决策程序、民主监督程序、规则阐明程序和冲突解决程序。

　　强化党领导立法的保障。全面从严治党永远在路上。要强化党领导立法的保障，必须确保党和国家的统一部署、重大决策和工作大局在立法过程和结果中得到准确反映。具体思路包括：一是强化人才保障。党领导立法的重要途径是依法广泛动员人民群众通过选举产生各级权力机关，然后依法通过选举将选派的优秀党员任职到各级权力机关，进而实现党对立法工作的有效领导。这要求有立法权的人大常委会和人民政府党组要加快立法人才培养步伐，及时将优秀人才推荐到立法工作机构任职，不断优化立法人才队伍的年龄、专业和背景结构。二是强化组织保障。这要求贯彻落实《中国共产党章程》和《中国共产党党组工作条例》的规定以及党中央的部署，加强有立法权的人大常委会党组、人大专门委员会分党组和人民政府党组的建设，确保其“把方向、管大局、保落实”立法职责的履行。三是强化机制保障。除了坚持和完善党提出立法建议、审定立法规划和计划等传统机制外，应当积极创新重大立法事项请示报告和工作汇报机制、立法协商和公众参与沟通机制、党内法规与国家法律协调机制、法规规章和规范性文件备案审查联动机制等。

　　坚持依法治国和依规治党有机统一，正确处理党的政策、党内法规同宪法法律的关系，实现党规与国法的有机衔接。党的政策和国家法律都是对人民根本意志的反映，内容上密切联系、功能上相互补充，二者有机统一，共同构成党治国理政的重要手段。与此同时，党的政策和国家法律又是两种不同的社会调整机制，在内容和形式上均有区别，需要区别看待。国家法律体现为明确、具体、可操作的行为规范，直接规定社会成员的权利、义务和责任；党的政策通常具有较强的指导性、原则性以及某种程度上的可变性。立法工作坚持党的政策指引，把党的政策主张贯彻落实到立法过程之中，并以国家权力机关的名义，按照法定程序将党的政策转化为体现国家意志的法律，有利于确保国家法律符合人民的共同意志和根本利益，有利于确保国家法治建设不偏离中国特色社会主义道路。

　　党的政策指导立法并不意味着党的政策可以代替立法，也并不意味着法律只是简单地、被动地把党的政策“翻译”为法律条文，或者把党的文件都制定成法律法规。立法工作要坚持党的政策指引。在立法过程中贯彻落实党的方针政策，并建立健全党中央大政方针与立法、修法联动机制，及时把党的政策主张转化为国家意志即法律。要考虑建立党内政策、法规审查与立法部门及工作机构的定期会商协调机制，又要充分认识到党内法规和国家法律法规的调整对象和手段各有侧重，一般不发生交叉，还要提高把“党言党语”“政言政语”转化为“法言法语”的能力水平。

　　加强立法协调，保证优质高效完成立法工作。习近平总书记指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”

　　行使人大和政府法制部门的主导作用。在创制、修改、废除、解释、编纂、清理法律文件及进行备案审查时，充分有效地平衡协调利益关系、解决具体问题、听取和吸纳企事业单位、社会组织、人民团体、各领域专家及公众意见。

　　发挥党对立法协调的领导核心作用。立法规划计划、重要立法项目、立法中的重大事项等向党委请示报告，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党委讨论决定。有立法权的党委主要负责人做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”，确保党对立法中重大问题的领导权、决策权。

　　健全立法项目的统筹协调机制。对列入规划计划的立法项目，特别是对重点项目成立项目推动工作协调小组，自始至终协调解决立法过程中出现的具体问题，推动统一思想、达成共识，难以达成一致的则提出立法决策意见，报党委进行立法决策，防止立法久拖不决。

　　确保政府在立法协调中的依托保障。要发挥政府在总结、归纳、提炼实践经验中的作用；发挥政府比较熟悉情况、主导政策执行、工作经验丰富、获取信息全面等优势；发挥政府起草法案、提案等的优势；发挥政府便于执法检查、评估评价、发现问题并及时修改完善的优势。

　　充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。人大主导是立法工作体现以人民为中心和全过程人民民主，体现国家一切权力属于人民、坚持人民代表大会制度、落实宪法法律赋予人大立法职权等基本制度的必然要求，也是搞好立法工作的组织依托。具体工作包括：一是发挥人大在立项环节的主导作用。在编制立法规划和立法计划时，要坚持问题导向，实行开门立法，通过深入调研和周密论证，广泛征求各方面的意见，科学立法、民主立法、依法立法。统筹安排立法项目，增强立法工作的计划性、前瞻性和科学性。二是发挥人大在起草环节的主导作用。人大要及时协调解决法规起草过程中遇到的困难和问题，创新多元化起草方式，对重要法律法规，可由人大有关专门委员会、常委会工作机构和政府部门、社会力量共同参与立法调研起草。三是发挥人大在审议环节的主导作用。人大代表、常委会组成人员要通过参与前期调研、实地视察、研究论证等，做深做精做细审议工作，切实提高审议草案的质效。四是发挥人大在通过与公布环节的主导作用。立法程序并非简单的表决程序，立法过程也不是把社会上已经出现的矛盾在立法中公开化甚至激化，而是协调各种不同利益、寻找最大公约数的过程。

　　优化完善政府立法体制，集中开展“清废改立”，提高政府立法效率和质量。集中开展“清废改立”，是统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的关键举措，也是科学民主依法立法的集中体现，更是节约立法成本、提高立法效率、优化服务保障、实现良法善治的重要抓手。一是快速反应，及时发现找准问题。法规规章不是静态的，而是需要不断更新以反映和应对社会变迁的动态系统。必须坚持立法主动适应我国经济社会发展的需要，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接。一些陈旧的、对发展不再有作用的法律条款坚决清理并废止，需要补充完善的条款尽快调整充实，不能让过时的法律条款成为废止的“绊马索”。二是科学调研，全面总结经验教训。立法的科学性要求在制定或修改法律时，进行深入调研和分析，总结国内外经验教训，确保立法决策的合理性和适应性。立法评估是“清废改立”的基础，为立法工作提供现实依据和数据支持，使立法工作更加具有针对性和科学性。三是统筹协调，集中“清废改立”。统筹协调要求构建一个内在一致、相互协调的法规体系。通过集中进行行政法规“清废改立”，可以消除政策规定之间的冲突和重叠，确保法规体系的完整性和协调性。这不仅有助于单个法规的优化，还可推动整个法规体系的结构性调整，提高其适用性和法规效力。四是立法先行，增强行政立法的主动性。立法活动具有引导、推动、规范、保障相关改革的重要使命。高质量的立法应预见市场和社会的发展趋势，引领和促进新的增长模式和治理模式。立法者不仅要及时响应社会变化，更要确保法规既能解决当前的问题，也能预防未来可能出现的问题，从而有效地促进社会的全面发展。

　　完善立法技术规范标准，统一厘定立法术语表达。立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，具体指法律法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则，其本质上就是法律语言运用技术的经验总结，整体上需要遵循法律规范表述的共通规则。2023年修改的《中华人民共和国立法法》第65条增设一款规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范。”立法技术规范入法，对提升立法质量具有重要价值。确立科学合理、有约束力的根本性立法技术规范，有助于提高法律法规体系的统一性等作用，对解决立法实务中面临的民主正当性质疑、立法责任制欠缺等问题也有明显的创新效果。此外，还要建立标准化的立法用语库，对常用法律术语进行定义和解释，避免同一部法律、同一法律部门、法律体系中相同用语出现不同含义或较大差别，对于新出现的术语或者概念，也要进行标准化处理，定期更新用语库。

　　加强智能化立法信息技术支撑体系和人工智能辅助立法网络平台建设。习近平总书记在十九届中央政治局第九次集体学习时指出，“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应”。习近平总书记强调：“要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用，加强生态领域人工智能运用，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。要加强人工智能发展的潜在风险研判和防范，维护人民利益和国家安全，确保人工智能安全、可靠、可控。要整合多学科力量，加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究，建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德。”大数据时代，立法机关应当将公众当成立法“合作伙伴”，扩大立法参与渠道，调动公众参与立法的积极性和主动性，使之由象征性参与向实质性参与转变。当前我国各类立法需求都很旺盛，网络时代下的立法意见来源十分复杂，可以借助数据深度学习手段和网络爬虫技术，将网络上各个方面、各个领域产生的立法相关数据信息收集整合起来，深入应用生成式人工智能技术，以此极大提高立法效率和质量。在建成智能化立法信息数据库的基础上，还要建设基于多源信息的立法调研系统，利用专家知识与自动化文本分析方法，构建包含多源要素对齐关系的立法意见知识图谱和事理图谱，实现多要素信息的交互学习和立法意见深度理解，形成包括立法需求充分收集、立法意见精准识别、立法规划科学制定、立法资源合理配置等信息技术支撑体系，为科学民主依法立法提供助力。

　　（作者系中国法学会立法学研究会常务副会长兼秘书长，中国人民大学法学院教授）

　　● 责任编辑：黄慧