深化立法领域研究助推立法贯彻落实重大改革举措

　　党的二十届三中全会《决定》以“深化立法领域改革”为题作出专项部署，提出重要改革举措，是一项具有创新性的命题。立法学研究要紧跟时代步伐，紧扣改革需求，为深化立法领域改革提供智力支持，助推立法工作高质量发展。

　　

　　

　　党的二十届三中全会贯彻落实党的二十大作出的战略部署，紧紧围绕推进中国式现代化，锚定完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，擘画了进一步全面深化改革的战略举措，是对进一步全面深化改革的总动员、再部署，构筑了进一步全面深化改革的全景图。在我国改革开放历程中，党的十一届三中全会是划时代的，党的十八届三中全会也是划时代的，党的二十届三中全会在新的历史起点上作出科学谋划，是全面深化改革的实践续篇、时代新篇。2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调要把学习贯彻党的二十届三中全会精神不断引向深入，引导全党全国人民坚定改革信心，更好凝心聚力推动改革行稳致远。要加强对全会《决定》提出的一些重大理论观点的研究和阐释，特别是加强面向基层和群众的宣传、解读，及时解疑释惑，回应社会关切，广泛凝聚共识，筑牢全党全社会共抓改革的思想基础、群众基础。深入学习贯彻、宣传阐释党的二十届三中全会精神，是当前和今后一个时期立法学研究的一项重要任务。深入开展立法领域研究，具有重大意义。

　　一是坚持改革和法治相统一，贯彻落实重大改革举措的实践要求。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，在法治下推进改革，在改革中完善法治，是对我国改革开放和法治建设经验的深刻总结，是对治国理政规律的深刻把握。实现改革和法治同频共振、同向发力，双轮驱动、两翼齐飞，有机统一、相辅相成，进而有效消弭两者之间的张力，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节和基础。全会《决定》深刻阐明了进一步全面深化改革推进中国式现代化的重大意义、总体要求、重大原则、重大举措、根本保证等，为深化繁荣立法研究、服务法治实践、推出创新成果提供了方向引领、原则指导和任务要求。立法学研究要展现学术担当，为贯彻全会精神贡献才智。

　　二是践行全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的实践要求。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。2024年9月，在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上，习近平总书记发表重要讲话，对在新的历史起点上坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度作出全面部署、提出明确要求。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，立法是全国人大及其常委会、有立法权的地方人大及其常委会的重要职能，人民当家作主的重要内容，通过人民代表大会制度，按照法定程序，将党的主张和人民意愿有机结合起来，转化为国家意志，形成一体遵循的法律规范，立法在坚持三者有机统一中具有独特地位作用。

　　三是推进立法工作高质量发展、完善中国特色社会主义法治体系的实践要求。立法是全面依法治国的基础和前提，是法治的首要环节。新时代新征程，立法面临新形势新任务新要求，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。进一步全面深化改革，突出体现高质量、高水平、高品质要求，法治国家建设达到更高水平。贯彻全会精神，坚持立法与改革同行，要深化对立法规律的认识，不断提高立法质量，以高质量立法保障和推动全面深化改革。

　　

　　

　　中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，全面推进国家各方面工作法治化，立法调整领域不断拓宽加深，也意味改革涉及的法律问题将更为广泛、更实质。有重大改革举措就会有立法任务，就有立法研究课题。立法调整社会关系，领域宽广，深化立法领域改革，统领了立法体制机制、方式方法，以及立法如何更好反映体现客观规律、经济社会发展规律、立法活动自身规律的改革要求，包括了丰富的内涵，必将有力推动立法工作高质量发展，为深化立法研究提供重要契机和广阔舞台。全会《决定》提出的深化立法领域改革的具体任务，是党的十八大以来全面深化改革、全面依法治国要求的延续发展，既有重申强调，又提出了新举措新要求。重申强调的任务，说明其十分重要，具有基础性，也是需要持续推进、不可能一蹴而就的。当然，对这些任务也要结合新形势深刻把握，这其中包括：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。新的重大举措很有针对性、实践性，如健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，探索区域协同立法，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。既有总的要求，也有具体举措，主要有五方面：

　　一是健全保证宪法全面实施制度体系。加强宪法实施和监督，建立宪法实施情况报告制度，完善合宪性审查、备案审查制度。宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，加强宪法实施和监督，在法治国家建设中具有重要牵引作用。在总结备案审查工作报告的基础上，建立宪法实施报告制度，将成为推动宪法实施的有力形式。

　　二是完善立法工作格局。完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，探索区域协同立法，指明了立法体制改革的重点方向，要明确立法各方面各环节的责任要求，形成立法工作合力。立法是党的主张和人民意志的统一，立法践行全过程人民民主，吸纳民意、汇集民智，既是人民当家作主的重要体现，又是立法工作规律的内在要求，也是完善立法工作格局的重要内容。

　　三是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。围绕全面深化改革、推进中国式现代化的战略举措，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、发展全过程人民民主、建设社会主义文化强国、提高人民生活品质、建设美丽中国、建设更高水平平安中国、提高党的领导水平和长期执政能力，强基固本，突出立法重点，区分轻重缓急，研究推进立法工作。

　　四是统筹运用立改废释纂等多种形式推进立法。立法主动与改革决策相衔接，落实改革举措，及时把改革成果上升为法律制度，特别是通过基础性、综合性法律的制定修改，开展法典编纂，确认巩固历史性变革、系统性重塑、整体性重构的改革成果。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台，既是汇集展示法治体系建设成果的需要，也有利于人民群众查询了解制度建设成果和依据，充分发挥社会各方面在法治建设中的作用，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，弘扬社会主义法治精神。

　　五是健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。这是坚持依法治国与依规治党相结合的必然要求。党内法规和国家法律在精神上宗旨上是一致的，但在具体调整对象、方式方法上又有所差别，既要善于把党言党语转化为法言法语，避免简单照抄照搬，甚至复制，又要使党内法规与国家法律法规相衔接。重点是调整事项和对象有交叉重叠的方面，通过征求意见、相互沟通、座谈交流等机制，在起草、制定和实施过程中，在不同层面协调。

　　对深化立法领域改革任务的领会把握，既要找准切入点，明确具体任务，又要跳出具体任务，从全局上、大局上，新形势、新要求上深刻把握。全会《决定》对经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等方面部署的改革任务，对加强党对改革的领导、深化党的建设制度改革、党风廉政建设和反腐败斗争等提出的要求举措，有诸多涉及立法的具体任务，可以分为三类：一是有些改革举措任务直接明确为立法项目，明确点出的立法项目有编纂生态环境法典、制定金融法、制定民族团结进步促进法、制定民营经济促进法、出台反跨境腐败法、修改监察法、完善监督法及其实施机制等；二是有些改革任务需要通过立法修法完成，如按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革，需作出法律安排、统筹修改有关法律规定；三是还有许多制度建设、体制机制改革任务，也涉及立法修法。总之，要从以中国式现代化推进强国建设、民族复兴伟业全局，提高政治站位，深入把握。

　　

　　

　　全会《决定》深刻阐述了进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须坚持的重大原则，强调要坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持守正创新、坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国、坚持系统观念。这六大原则是总结全面深化改革经验，深化对改革规律性认识的重大成果，也是深化立法领域研究的原则遵循，要坚持贯彻运用好。

　　一是坚持党的全面领导，以党的创新理论引领指导立法理论研究。党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，统揽全局、协调各方，以前所未有的力度推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端，实现改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，各领域基础性制度框架基本建立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。坚持党的全面领导，是全面依法治国的根本保证和中国特色社会主义法律体系形成完善的重要经验。深化立法领域研究，要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终坚持正确的政治方向。要坚持用党的创新理论引领指导立法学研究，深入学习把握党领导法治建设的光辉历程和历史经验，加强对习近平法治思想特别是习近平总书记关于立法工作重要论述的研究，总结提炼其中的原创性贡献，构建具有中国特色、中国风格、中国气派的立法学自主知识体系。要深入研究阐释党的领导载入宪法、入法入规的重大意义和实践路径，不断完善党领导立法、立法贯彻党的路线方针政策、党中央决策部署的制度保障和程序机制，确保党的领导落实到立法的各方面全过程。

　　二是坚持以人民为中心，深入阐释立法为民的理念和实践要求。以人民为中心是改革的根本立场，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。法治与改革相呼应，同频共振，坚持立法为了人民、依靠人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法各领域各环节。这也是坚持科学立法、以良法促进发展、保障善治的必由之路。要积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新要求新期待，做到民有所呼、法有所应。坚持和践行全过程人民民主重大理念，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，不断拓展人民有序参与立法途径，确保立法各个环节都能听到人民声音，让每一部法律都满载民意民智，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。健全满足人民群众美好生活需要必备的法律制度，不断完善中国特色社会主义法律体系。深化立法领域研究，要关注现实问题、回应人民群众所思所盼所愿，积极参与服务立法实践。

　　三是坚持守正创新，深入回答坚守和创新的立法规律。守正创新是改革的本质要求。改革是有方向、有原则的，该改的坚决改，不该改的坚决不改。新时代以来，改革发展面临新形势新挑战，改革坚持正确方向，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，以前所未有的决心和力度冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，破除各方面体制机制障碍，开创了改革开放全新局面。中国特色社会主义法治体系、法律体系、法律规范体系发展完善，法律的立改废释纂，都是守正创新，继承、发展、创新、提高的过程。深化立法领域研究，要紧紧围绕中心工作，坚持与时俱进，以高质量研究成果服务高质量立法工作。要深入总结中华人民共和国成立75周年、全国人民代表大会成立70周年特别是党的十八大以来的立法成就和经验，进行历史性回顾、学理性提炼、理论性阐释，为坚守符合历史发展规律、社会发展规律和立法工作自身规律的正确道路提供理论支撑。还要敢于开拓创新，突出问题导向，聚焦经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全等领域立法工作的重点难点，研究新问题、采用新方法、提出新思路，以理论创新推动立法实践创新、法律制度创新。特别是要深入研究在保持法律稳定性和连续性的同时，如何紧跟经济社会的快速发展，进行必要制度创新、加大制度供给力度，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。

　　四是坚持以制度建设为主线，关注研究制度的立法体现和运行规律。加强制度建设是新时代全面深化改革的鲜明特点。党的十八大以来，通过改革完善各方面制度，从夯基垒台、立柱架梁，到全面推进、积厚成势，再到系统集成、协同高效，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。进一步全面深化改革，以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度，赋予立法重要使命任务。制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。法律是制度的主要载体和表现形式，立法是制度建设的主要途径。深化立法领域研究，要结合立法实践，主动研究党中央改革决策部署涉及的立法问题，深入研究改革关键领域和关键环节的立法需求，系统研究根本制度、基本制度、重要制度的本质内涵、实践运行和发展完善，关注研究制度的生成逻辑、历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，推动构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。特别是要深入研究如何发挥立法在制度建设中的重要地位和独特优势，通过立法筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度，确保在制度建设上取得新成效，为国家治理现代化提供坚实支撑。

　　五是坚持全面依法治国，深入研究立法在处理改革和法治关系中的基础作用。法治是中国式现代化的重要保障。党的十八大以来，党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局协调推进。全面依法治国涉及思想观念和治理方式的深刻变革，本身是全面深化改革的重要组成部分。解决法治领域突出问题，根本途径还在于改革。进一步全面深化改革，许多制度创新难题需要用法治方式来破解，许多重大改革成果需要用法律形式来巩固，要更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用，善于运用法治思维和法治方式推进改革。在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据，及时把改革成果上升为法律制度，要更好发挥立法作用，主动适应改革发展需要，为改革提供有力法治保障。深化立法领域研究，要深入研究立法在坚持改革和法治相统一中的基础作用，深入研究处理改革和法治关系的路径办法，系统总结新时代立法实践经验，为坚持立法决策与改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据提供学理支撑。   

　　六是坚持系统观念，推动立法理论和法律规范体系的系统性。系统观念是改革的重要思想方法和工作方法。改革是一项系统工程，需要处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。全面依法治国也是一项系统工程，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政一体推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。坚持系统观念，为深化立法领域研究提供了重要方法。要深入研究立法中如何反映体现改革涉及的方方面面重大关系，深入研究如何处理好法律与政策、法律与道德、党内法规与国家法律、国家立法与地方立法、人大立法与行政立法等重要关系，深入研究统筹运用立改废释纂等立法形式的情形和程序，深入研究充分发挥法律体系中不同层级立法作用的路径和方式。要深入研究如何以科学的立法体制、程序机制保障民主、效率和质量，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，推动法律体系科学完备、统一权威。

　　我们要在立法领域研究中，深刻认识“六个坚持”原则的重要意义，自觉以“六个坚持”为指导，开阔思路、创新方法、明确重点、对标任务、推出成果，确保研究成果方向准、起点实、行得通、可检验。

　　（作者系中国法学会副会长、立法学研究会会长。本文是作者在中国法学会立法学研究会2024年学术年会上的主题报告，内容略有调整。）

　　● 责任编辑：曹菲