生态环境责任编入典的理性思考

　　中国法学会环境资源法学研究会2024年年会第六分会场以生态环境法典生态环境责任编的理论与实践问题为议题，13位报告人就生态环境修复责任、损害赔偿制度、公益诉讼等生态环境责任制度内容进行现场讨论。本次年会生态环境责任编共计收到71位专家学者的49篇论文，理论与实务界对未来生态环境法典编纂进行了诸多有益探索。

　　我国从第一部环境保护法开始，对建立生态环境责任制度的态度即十分明确。1979年9月，环境保护法（试行）第32条规定：“对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。” 

　　环境保护法在回应生态环境问题的过程中，不断将行政责任、民事责任、刑事责任“熔于一炉”，形成了与传统法律责任相关联又不同的责任形式与内容。然而，现阶段生态环境责任制度较为庞杂又零散地分布于相关领域的各部门、多层级规范性文件之中，给生态环境责任体系整合以及生态环境法典生态环境责任编的编纂带来了现实挑战。                                　

　　

　　

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”。民法典及时将惩罚性赔偿制度引入生态环境治理中，第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》针对惩罚性赔偿的适用范围、构成要件、计算基数和倍数等作了相应规定。

　　上海市松江区人民法院法官助理刘金鑫在《生态环境侵权惩罚性赔偿的司法现状检视与规则调试》一文中，通过34篇典型案例分析梳理出：第一，现行规定对惩罚性赔偿构成要件仍不清晰，如某法院认为非法捕捞白条鱼者应承担惩罚性赔偿，而另一法院则认为非法捕捞鳗鱼苗的行为未适用惩罚性赔偿。第二，生态环境损失金额有时难以评估，如梵净山刻字案中，在独一无二的自然遗产物质上刻字，损失金额难以估量。第三，惩罚倍数标准不明确，现行法律规定不超过损失数额2倍，但具体倍数认定需要法官自行判断，无参照标准。

　　刘金鑫认为未来的生态环境责任编需要完善惩罚性赔偿适用要件、数额计算等相关规则，确保裁判一致性和准确性。具体而言，惩罚性赔偿客观要件指违反了环境法律规范，不包含法规、规章等规范性文件；主观要件要求过错原则；结果要件要造成污染环境、破坏生态的严重后果，各地要结合自身资源、环境条件，因地制宜制定细化标准，避免对后果严重性的认定不统一。惩罚性赔偿要进一步细化、明确考量因素和作用力大小，建立更为明晰的标准，可以对常见的考量因素分类赋值成权重系数，更为精确计算赔偿数额。东北林业大学文法学院硕士研究生冷旭在《民法典生态环境侵权惩罚性赔偿的问题探析》一文中，对惩罚性赔偿主观要件提出不同看法，认为未来生态环境责任编应将重大过失列入主观要件，这样可以在现行民法典规定故意的基础上，更为广泛地发挥惩罚性赔偿在惩罚和预防的作用，更好发挥未来编纂生态环境法典的指导性，为人类健康生活、社会经济可持续发展提供温馨、舒适的生态环境。

　　未来生态环境责任编需要对现行惩罚性赔偿制度进行完善，让损害赔偿金“落地有声”，对受侵害的生态环境进行实际修复救济更为重要。江苏省苏州市姑苏区人民法院行政审判庭副庭长李丽鲜在《违法所得应优先用于生态环境资源损害赔偿》中，对200个刑事附带民事环境公益案例进行梳理，看到损害赔偿费用得偿比例平均只有30.5%，不利于生态环境实际修复。目前，刑事诉讼法第245条规定，“对查封、扣押、冻结的赃款赃物及其孳息，除依法返还被害人的以外，一律上缴国库”，这导致违法所得除了返还被害人外全部上缴国库，不能对生态环境进行修复。李丽鲜构想在刑事附带民事公益诉讼中，未来生态环境责任编将生态环境损害赔偿看作被害人的损失赔偿，应当优先赔偿。在不同阶段完善不同制度，彻底提高损害赔偿比例，在侦查阶段“一案一号”管控查扣财物，方便后续统一管理；在审查起诉阶段为当事人争取从轻处罚、取保候审等，激发当事人赔偿意愿及潜能；在审理阶段强化民事赔偿对量刑的指引；在执行阶段确定案款优先用于修复赔偿。

　　

　　环境民事公益诉讼之出路探索

　　

　　《中国环境资源审判（2023）》显示，2023年全国各级法院受理环境公益诉讼一审案件6219件，其中受理检察机关提起的环境公益诉讼案件达到了5979件，受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件有240件。同时，根据近五年最高人民检察院发布的年度工作报告，2018年至 2023年，检察机关办理的生态环境和资源保护领域公益诉讼案件整体呈现出上升趋势。自2018年至2023年6月，全国检察机关立案办理生态环境领域公益诉讼案件39.5万件，年均上升12.5%。

　　检察机关环境公益诉讼制度越来越重要的同时，专家学者针对不断变化的实践，建议未来生态环境责任编继续完善优化。浙江省宁波市海曙区人民检察院郭鹏飞等人通过调研某市2018年以来所有的环境公益诉讼案件，发现只有1起属于环境民事公益诉讼案件，其余为环境行政公益诉讼案件，实践中没有相应机制拓展检察机关环境资源损害情报线索。同时，检察机关在调查取证中，面临不懂技术、证据不易收集、分解易变等困难，鉴定结论不稳定也让检察机关和当事人产生争议。郭鹏飞等人建议，未来要完善检察机关内部协作、建立加强与行政主管部门协调联动和线索移送机制、加强宣传适当的激励机制，向社会面多渠道搜集情报线索；环境主管机关配合建立专家库、统一鉴定技术标准、程序和评估方法，科学合理确定证据调查和鉴定结论，助力检察机关在环境公益诉讼中更好履职。

　　在环境公益诉讼的审判、调解和执行上，专家学者们结合研究实际，对未来生态环境责任编纷纷提出学术构想。杭州师范大学法学院张挺副教授等人在《环境民事公益诉讼制度再考——以当事人资源优势理论为视角》中，通过对516份环境民事公益诉讼裁判文书进行模型分析，发现具有资源优势的当事人在审判中具有诉讼优势。为了保证双方地位的公平性，主张将法律援助的帮助对象扩展到环境民事公益诉讼领域，确保不具优势的当事人获得律师帮助。山东省临沂市兰陵县人民法院行政庭法官助理杨程芹在《环境民事公益诉讼调解制度的适用现状与规则厘定》中，通过对146个环境民事公益诉讼调解案件进行研究，总结出环境民事公益诉讼的调解制度为多元化纠纷解决机制作出了贡献，展现了显著的正面效应。但在实践中，调解制度在启动主体、程序条件和时间缺乏相应规定。建议针对预防型、修复恢复型、损失赔偿型不同的诉讼请求确定各自可调解范围；明确行政机关为提起调解主体第一顺位、环保组织第二顺位、检察机关第三顺位的顺序；确定调解启动时机在案件事实清晰查明后，法院对调解协议进行形式与实质双重审查，确保调解协议正当性受到保障；与环保部门联动拓宽异议反馈渠道，设置公告期间异议期，推动环境公益诉讼调解制度向更加健康、有序的方向持续发展。浙江省丽水市中级人民法院法官助理李锋等人在《生态环境民事公益诉讼“变通”执行方式的实践创新与路径探索》中，探讨在环境公益诉讼案件中引入“变通”执行方式，是落实裁判结果、保障胜诉公益的较优路径。但实践中对公益诉讼“变通”执行方式未形成统一规范，李锋等人提出“变通”执行启动时间在审理至执行结束前；在移送执行前，“变通”执行需缴纳保证金，移送执行后，无需缴纳保证金；保证金数额在判决赔偿的5%至30%之间浮动；可以由法院邀请检察机关一同制定“变通”执行方案，并联合专家团队、鉴定机构等督促执行人履行“变通”执行义务；借鉴社区矫正管理办法，监管行为人“变通”履行行为；由评估鉴定机构对“变通”执行情况进行评估，未按“变通”方案履行的转为金钱履行等建设性的学者建议。

　　

　　

　　2024年10月，最高人民检察院与生态环境部联合印发《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》，规定各地生态环境部门发现或者接到生态环境损害赔偿案件线索，决定立案启动索赔程序的，应当在作出决定之日起十五日内通报同级检察机关；检察机关受理生态环境民事公益诉讼案件线索后，发现符合生态环境损害赔偿条件的，可以在公告时通报同级生态环境部门，生态环境部门未在检察机关公告期内函告的，视为不立案启动索赔程序，检察机关可以依法提起生态环境民事公益诉讼；生态环境部门开展索赔磋商时，可以在正式磋商前，邀请检察机关参加；生态环境部门组织开展生态环境损害赔偿磋商或者诉讼，可以商请检察机关协助调查取证、提供法律咨询等；检察机关提起生态环境民事公益诉讼，可以商请生态环境部门在调查取证、鉴定评估等方面提供支持协助等。

　　江苏省南通市人民检察院第七检察部副主任徐晋对行政机关启动生态环境损害赔偿程序后，检察机关的地位、作用如何界定，提起诉讼的主体以及被告如何确定进行了理论研究。他在《检察公益诉讼衔接生态环境损害赔偿的职能定位和诉讼进路》中提出，未来生态环境责任编应明确磋商主体首选生态环境局，其次由政府指定部门担任；判决中要直接明确连带责任人之间具体的赔偿责任和数额，避免后续连带责任人再次诉讼，节约司法资源；检察机关要审查行政机关是否放弃应有的权利；当事人不能随意变更生态修复方式，如果采取替代性修复、自行修复时要进行专家论证；审查所有义务人，确保不遗漏赔偿人，不能因为某个义务人履行资金多就赋予更重的赔偿责任，对所有义务人公平适用规则。

　　在损害赔偿制度和检察公益诉讼制度衔接基础上，专家学者们对未来生态环境责任编中不同制度衔接进行了更深入的学术探索。山东省德州市陵城区人民检察院四级检察官助理张欣在《环境法典中生态环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接之路径优化》中，主张以损害大小和紧急程度为原则，界定公益诉讼和生态环境损害赔偿衔接的适用范围；打破信息壁垒，建立诉前信息共享机制，行政机关将充足的案件线索及时告知检察机关；损害赔偿诉讼在公益诉讼公告之前的，中止审理环境民事公益诉讼，检察机关参与到生态环境损害赔偿诉讼中；公益诉讼公告在损害赔偿诉讼前的，行政机关不提起损害赔偿诉讼就视为放弃优先审理权，行政机关可以作为共同原告参与诉讼；在不同制度衔接中，统一适用证据规则，检察机关调取证据有困难时，行政机关予以协助。浙江省丽水市缙云县人民检察院第五检察部副主任祝秋玲等人在《生态环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金的确定规则研究》中认为，除了检察机关，符合公益诉讼起诉条件的环保组织也能提出惩罚性赔偿；在遵循比例原则的基础上，以侵权行为导致的损失数额为惩罚性赔偿的计算基数，考虑行为所造成的损害结果程度、当事人主观态度、过错程度及履行能力等实际情况以及综合地方经济发展程度等因素，来确定倍数，基数乘以倍数确定具体数额，使其真正发挥公益修复功能，保障编纂后的生态环境法典得到更好实施。

　　● 责任编辑：王健