“低碳生活”如何融入生态环境法典

　　作为一部新时代的、贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的、以可持续发展为己任的集大成者，生态环境法典如何回应气候变化、碳达峰碳中和目标、能源开发利用等新问题?是交由未来的能源基本法或者相关单行法律予以规定，还是将其散落地安排在其他分编之中?抑或是专门设置一个分编概括性地予以调整?如何进行规范的安排和制度设计?

　　中国法学会环境资源法学研究会2024年年会暨2024年全国环境资源法学研讨会上，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅在介绍生态环境法典专家建议稿整体构想时，专门将绿色低碳发展单独作为一编进行了详细介绍。在随后的第五分会场，专家学者讨论的议题题目是：生态环境法典绿色低碳发展编的理论与实践问题。

　　绿色低碳发展单独成编已是众望所归。

　　

　　全球气候变化已成为当下全球面临的最大环境问题之一。随着工业化进程的加速和人口的不断增长，人类活动产生的温室气体排放已经对地球的气候系统造成了深远的影响。海平面上升、极端天气事件频发、生物多样性丧失等一系列问题正在威胁着人类的生存与发展。为了应对这一严峻挑战，绿色低碳发展成为关键途径。我国作为世界上最大的发展中国家，面对资源环境约束趋紧、生态系统退化加剧的严峻形势，积极推动绿色低碳转型，加快生态文明建设步伐。

　　在这一背景下，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》将环境法典编纂研究正式列入立法工作计划。该举措不仅是贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的具体体现，也是推动我国经济社会可持续发展的必然选择。同时，将绿色低碳发展编纳入其中，不仅是对现有生态环境保护法律制度的补充和完善，更是对未来绿色低碳发展路径的明确和引领。

　　湖南师范大学法学院硕士研究生余君豪在以《新时代背景下绿色低碳发展编纳入生态环境法典之现实检视》为题发言时表示，实践过程中所暴露出来的法律协调不一、绿色创新程度较低以及国际环境的复杂等问题，对绿色低碳发展编入典构成巨大挑战。

　　余君豪解释说，生态环境部门制定的法律可能更注重环境保护的专业性和全面性，而其他行业主管部门制定的相关法律可能会优先考虑本行业的发展需求。这种多元的制定主体容易导致法律之间在规范内容、执行标准等方面出现差异，进而影响衔接的流畅性。还有，随着新型污染物的出现，现有的环境立法可能没有明确的规范和管理措施，使得不同法律在应对这些新问题时缺乏有效的衔接。此外，执法标准不统一、执法力度不一致等问题也进一步加剧了立法衔接的不流畅。

　　“新的绿色产业虽然崭露头角，但在核心技术研发、商业模式创新等方面还存在诸多不足，难以迅速形成规模效应，推动经济的绿色转型。” 余君豪说，“在可再生能源的高效利用、碳捕获与封存、绿色建筑材料等关键技术方面，与国际先进水平仍有一定差距。一些发达国家可能出于自身竞争优势的考虑，限制绿色低碳技术的对外转让，使得我国在技术引进和创新方面面临困难。”

　　北京盈科（厦门）律师事务所陈鹏鹏律师在谈到绿色低碳发展编入典面临的挑战时也承认，当前在绿色低碳技术的发展过程中，我国仍面临着一系列的技术瓶颈和成本问题，这成为制约其快速发展的关键因素。但是，他认为我国可以通过制度创新和政策改革，打造更加有利于绿色低碳发展的制度环境和政策条件。

　　陈鹏鹏表示，我们可以通过制定和完善绿色信贷、绿色债券、绿色基金等一系列金融产品，并加强对绿色金融的全面监管和评估，以确保资金的合理利用。还可以通过制定科学、合理的碳排放权分配和交易规则，构建全国统一的碳排放权交易市场，形成有效的市场化减排机制，激发企业和个人减少碳排放的积极性。

　　“推广绿色税收也是推动绿色低碳发展的重要手段。实施绿色税收政策可以引导企业和个人减少污染排放，提高资源利用效率。”陈鹏鹏说，“为此，我们需深入研究并制定符合我国国情的绿色税收政策，如征收环保税、资源税等，并加强税收征管，确保税收政策的顺利实施。”

　　

　　

　　2020年9月22日，中国国家主席习近平在第75届联合国大会一般性辩论上的重要讲话中宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。此即“双碳”目标。此后，习近平总书记在讲话中又多次提到“双碳”目标，指出“必须加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和”。

　　2021年，生态环境部发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，将“突出协同增效”确立为基本原则之一，要求“协同控制温室气体与污染物排放，协同推进适应气候变化与生态保护修复等工作，支撑深入打好污染防治攻坚战和二氧化碳排放达峰行动”。2022年6月，生态环境部等七部门印发《减污降碳协同增效实施方案》，从总体要求、源头防控、重点领域、环境治理和管理模式等方面系统规划了减污降碳协同增效的任务措施。

　　2024年2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于促进经济社会发展全面绿色转型的意见》，要求以“双碳”工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，把绿色发展理念贯穿于经济社会发展全过程各方面。

　　“双碳”目标写入国家指导性纲领，对于环境立法而言具有重要的指导意义。环境法学研究自此进入了新阶段，实现了从污染防治到降碳协同的视角切换。

　　华侨大学法学院教授刘超在《“双碳”目标下“减污降碳协同增效”在生态环境法典中的立法表达》一文中提出，在“双碳”目标实现过程中要实现减污降碳协同增效，内在原因在于环境污染物和碳排放具有同根同源的特征。但是，二者属于有紧密关联性的两类环境问题。其中，大气污染物排放问题长期以来作为一类“环境污染”一直处于“环境问题”的核心地带，世界各国在环境法治发展进程中针对大气污染频繁制定或者修改专门的法律法规。而温室气体是否能作为空气污染物长期以来存在较多争议，被认为适宜的治理路径是通过制定专门的低碳发展促进法或者气候变化应对法以专门规制碳排放。

　　“换句话说，长期以来温室气体排放与气候变化问题并不被认为是‘环境污染’问题或者传统意义上的‘环境问题’。而我国‘双碳’战略提出的‘减污降碳协同增效’的方案对‘双碳’法治建设的需求，实际上是要求生态环境法律法规体系统筹融合原来分属不同规制领域的大气污染防治与温室气体排放治理问题。” 刘超表示，“在这个问题上，更新生态环境法治理念，将‘减污降碳协同增效’转换为法律表达，在‘双碳’法律制度建设和实施过程中注重作为调整对象的大气污染物和温室气体之间的内在关联性，显得尤为重要。”

　　碳交易是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具。全国碳市场成立三年来，在推动企业降碳、促进绿色技术创新、提高资源配置效率等方面，发挥着越来越重要的作用。截至7月15日，全国碳市场碳排放配额累计成交超过4.6亿吨，累计成交金额近270亿元。

　　但是复旦大学法学院博士研究生张叶东认为，尽管碳排放权交易制度能够有效控制温室气体排放，但单靠这一制度难以实现“双碳”目标。

　　他以《“双碳”目标下中国环境立法的协同路径》为题发言时表示，从现有立法来看，我国在温室气体排放管控方面主要围绕碳排放权交易展开，形成了以碳排放权交易制度为核心的体系。该体系包括重点排放单位名录管理、排放总量控制和配额管理、登记和交易制度、报告与核查制度及清缴与抵消机制。然而，这种制度设计存在明显的内容缺失。

　　张叶东解释说，一是立法数量和位阶不足。专门针对温室气体排放的高位阶立法较少，缺乏系统性和前瞻性，主要依赖低位阶法规和部门规章，难以全面覆盖各个领域的减排需求。二是监管手段单一。现有制度过于依赖市场机制，而忽视了其他监管手段，如行政调控和法律强制，导致企业自主减排的积极性和持续性不足。三是缺乏综合性立法。当前立法多为分散的单行法，缺乏对温室气体排放的统一规范，难以形成系统化的法律体系，各法规间协调性不足。四是执行与监督机制不完善。报告与核查制度尚不健全，第三方核查机构的独立性和专业性不足，影响了温室气体排放数据的准确性和透明度。五是国际经验的本土化不足。尽管碳排放权交易在欧美取得一定成功，但在中国的实践中仍需考虑本土经济发展和产业结构的特殊性，探索适合国情的减排路径。

　　“中国环境立法在应对‘双碳’目标上存在内容不完整和监管手段单一等问题，急需生态环境法典编纂时在立法数量、位阶和内容上进行全面提升和系统化整合，以形成综合性和协调性的法律体系，保障‘双碳’目标的实现。” 张叶东说。

　　余君豪对 “减污降碳协同增效”方面作了进一步补充。他认为，面对我国在关键绿色低碳技术“卡脖子”问题仍未得到解决、基础研究投入不够等困境，要充分发挥新质生产力的作用。

　　余君豪表示，新质生产力具有鲜明的时代特征，其中数字化和绿色化是其核心特征。数字化强调数据和技术在生产中的作用，而绿色化则关注生态环境的保护和可持续发展。因此，促进新质生产力与绿色低碳协同发展具有至关重要的意义。

　　“比如，我们可以利用新质生产力中的先进技术手段，如大数据分析和人工智能算法，对能源消耗和碳排放进行精准监测和管理，优化生产流程，提高能源利用效率，降低碳排放水平。” 余君豪说。

　　

　　

　　实现碳达峰碳中和不仅是全球环境治理的核心议题，更已成为中国生态文明建设不可或缺的关键一环。为了有效实现这一目标，我国在立法实践上展现出了丰富的样态与深远的考量，这些实践跨越了多个层面与领域，形成了一张多维度、立体化的法律网络。

　　在国家层面上，不仅制定了专门的应对气候变化政策，如碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系，还出台了大量促进低碳发展的政策，覆盖了能源、工业、交通等多个关键领域，采取了一系列立法措施，制定了多部与气候变化相关的法规。如环境保护法、大气污染防治法、可再生能源法、清洁生产促进法等。

　　在国家的统一指导下，各地方结合本地区实际情况，制定了各具特色的地方性法规或规章，如《青海省应对气候变化办法》《南昌市低碳发展促进条例》《石家庄市低碳发展促进条例》等。

　　“然而实践中，气候变化本身的不确定性、发展的渐进性和致害的长期性等特点，以及各主体在风险认知和利益诉求等方面的差异和冲突，使得‘双碳’工作的推进变得异常复杂和困难。法律体系的不完善，法律适用和执行的不精准，亦进一步削弱了应对‘双碳’的努力。”安徽工业大学公共管理与法学院硕士研究生李惠芳在《实现“双碳”目标的立法路径研究》中表示。

　　李惠芳解释说，尽管我国已经出台了全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议等文件，但这些文件更多地停留在政策宣示层面，难以承担起实现“双碳”的重任。

　　早在2012年，由中国社会科学院法学研究所草拟的中华人民共和国气候变化应对法（建议稿）发布，但这只是学者们的建议稿，我国至今并未正式出台专门性的法律。这种立法僵局的出现并非仅是拟立法本身的制度不成熟问题导致，更与立法的外部社会环境相关。

　　“‘双碳’兴起于人类活动导致的碳排放超过生态系统的净化能力之际，且涉及能源发展与碳、经济发展与碳排放的‘双脱钩’，不可避免地会对我国经济发展造成一定影响。”李惠芳说，“简而言之，‘双碳’的核心立法需求聚焦于构建一个框架，以精准平衡经济安全、低碳经济转型与气候正义之间的复杂关系。这是生态环境法典编纂过程中不得不面对的问题。”

　　尽管法律适用和执行的不精准，在一定程度上削弱了应对“双碳”的努力，但是宁波大学硕士研究生程晓雨坚持认为，“双碳”战略目标的实施，必须要依靠法治化路径来展开。

　　2014年2月，石家庄市民李贵欣因不满石家庄市雾霾超国标、空气污染多日爆表，以侵犯公民的生命权、健康权，令公民无法自由呼吸为由将石家庄市环保局告上法庭。有媒体评论说他“这一嗓子”喊得好:“李贵欣的呐喊,就像雾霾中的铁屋透进了一丝光线,叫醒了更多的人。”

　　可惜的是，一周后李贵欣撤诉了。这让程晓雨感到遗憾。她表示，从严格意义上讲，气候变化诉讼尚未出现在我国的司法实践中，但是大势所趋，气候变化诉讼在今后必然成为国家治理气候变化的主要抓手。目前理论界和实务界针对气候变化诉讼的研究已经展开，气候变化诉讼在我国开展还存在很多的理论问题，必须结合中国的国情和该诉讼本身的特点，寻找适合的法律路径。

　　她在《“双碳”战略背景下中国气候变化诉讼的法治进路》中谈到了我国气候变化诉讼面临的窘境：

　　我国没有制定气候变化法，同时与气候变化诉讼有关的法律中也没有直接规定气候变化可能造成人类健康、财产等传统民事权益损害，使得人们难以在民事案件中直接适用这些法律的条文作为请求权基础。

　　“在气候变化的特殊语境下，人人都是受害者，人人又都是加害者，个人或者组织要想证明自己是气候变化的特定‘受害人’难度较大。在不能确定诉的利益时，法院难以支持原告以气候变化为由提起损害赔偿的诉求。”

　　中南财经政法大学法学院硕士研究生时毅认为，目前我国大气污染诉讼案的裁判文书为大气污染物与温室气体协同治理的司法救济路径提供了可行性借鉴样本。

　　浙江德清某保温材料公司在明知三氯一氟甲烷（俗称氟利昂）系受控消耗臭氧层物质（ODS），且被明令禁止用于生产使用的情况下，仍向他人购买849.5吨，并用于生产聚氨酯硬泡组合聚醚保温材料等。经核算，其在使用三氯一氟甲烷生产过程中，造成三氯一氟甲烷废气排放量为3049.7千克。经评估确定生态环境损害值为746421-866244元。2020年10月，德清县人民检察院提起民事公益诉讼，请求法院判令德清某保温材料公司赔偿生态环境损害费用746421元。

　　法院审理认为，被告排放的三氯一氟甲烷废气会扩散到大气同温层中，对臭氧层造成破坏，而臭氧层的破坏将导致过量的紫外线辐射到地面，从而影响人类健康并危及生态环境，因此认定被告排放三氯一氟甲烷废气的行为造成环境污染。该案被遴选入司法积极稳妥推进碳达峰碳中和的典型案例集中，且在新闻稿中该案被提炼为“温室气体排放环境侵权”案，足见大气污染诉讼案可以发挥推动减污降碳的协同治理效果。

　　时毅在《“双碳”目标下大气污染公益诉讼的实践检视与优化理路》中表示，虽然大气污染物与温室气体存在差异，二者并非等同或包含关系，但对于温室气体的法律属性问题应当从根源处予以立法明确，且温室气体的法律属性空白并不是放弃大气污染诉讼作为司法救济路径的理由。

　　正在编纂的生态环境法典，正面临着如何应对气候变化，从污染防治转换为满足人民对美好环境的更高期待。从这个意义上而言，绿色低碳发展内容的独立成编对于环境法典的形式意义、对于环境法治的实质价值，丝毫不亚于人格权独立成编对于民法典和中国法治的独特贡献。

　　● 责任编辑：刘瑜