新污染物治理的生态环境法典期待

　　在生态环境法典的编纂过程中，污染控制编始终是核心。环境法学界和司法实务界普遍认为，污染控制编的好坏，直接关系到环境立法体系化目标能否实现。

　　我国目前有31部生态环境保护法律。其中，污染防治类的法律数量最多、门类最齐，基本实现了规制范围的全覆盖。但由于相关立法时间跨度大、修改次数多，导致污染防治类法律相互之间及与环境保护法之间的关系不顺，污染控制法律的调整范围确定存在困难，一些类似的污染控制规范存在明显矛盾和冲突，直接影响法律实施的质效。

　　

　　近年来，接二连三的“毒地”事件，引发了社会公众对土壤污染问题的高度关注。

　　土壤环境安全是事关人民群众“吃得放心、住得安心”的大事。工业活动常伴随着大规模的化学物质释放，包括但不限于重金属、有机溶剂、挥发性有机物等。这类物质在释放后，经过降水和地表径流等过程，渗透至土壤深层。因此，无论是大气污染也好，还是水污染也罢，任何污染都可能最终导致土壤被污染。

　　为切实加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量，十三届全国人大常委会第五次会议于2018年8月表决通过土壤污染防治法，专设有“风险管控和修复”一章，以数十条文对农用地和建设用地的修复作出了系统性的规定。既规定了土壤污染责任人和土地使用权人的风险管控和修复义务，还明确了地方人民政府及生态环境主管部门、农业农村等相关部门的监督管理责任。

　　但土壤污染防治法的上述污染责任条款在落实中存在难题。九江学院法学院张晓明研究员在以《法典化进程中土壤污染责任条款的合理确定》为题发言时提出，生态环境法典编纂时需要解决两大难题：一是污染者责任的历史包袱如何卸下？过去国有企业污染国有土地，在责任追究时存在理论不周延的地方。而且，因为历史上对污染土地不予以重视和关注，土壤污染的历史包袱大。二是我国在土壤污染防治法的实施上，存在着守法困境。企业土壤污染违法成本低，就会选择环境违法污染；提高违法成本，让环境违法污染者不再轻易选择违法，又会增加企业成本，土壤污染防治存在规制悖论。

　　其实，土壤污染责任难以兑现，还有一个重要的原因，即土壤污染修复目标的内容与具体类型存在法律漏洞。

　　湖南大学法学院博士研究生王丽敏在以《土壤污染修复目标的法典化构造》为题发言时提出，司法实践中法院笼统判定土壤修复应达到环保要求、保护生态环境公共利益的标准或第三方机构验收标准等，无法为土壤污染责任人提供较为明确的修复标准指引，进而难以落实其所应承担的具体修复责任。

　　她举了一个例子。在“重庆市人民检察院第一分院诉重庆拓洋工贸有限公司土壤污染责任纠纷案”中，法院判决被告将对超标排放含油废水损害的土壤生态环境修复至第三方机构验收的标准，但对于验收标准为何，亦未说明。相较于环保要求和保护生态环境社会公共利益标准这两类表述，其本质上亦无较大区别，三者均属模糊不定、指向不明的抽象型标准，可普遍适用于所有受损生态环境要素的修复。

　　除土壤污染修复目标不明确外，土壤污染的修复责任认定也较为困难。

　　湖南师范大学法学院教授王彬辉以《生态环境法典中土壤污染区域协同治理的表达》为题进行报告。他解释说，虽然我国现已制定了《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》等部门规章，以及《土壤环境质量标准》等国家标准，但土壤污染的修复责任认定依旧存在较大阻碍，特别是在交叉污染等“多因一果”条件约束下如何进行精准界定。同时，由于土壤污染的积累性与滞后性特征，以及污染物质交叉反应与循环，致使土壤污染的历史遗留问题难以得到有效解决，特别是在污染源难以确定的基础上，要求单一的污染责任人承担全部责任缺乏足够的合理性。再加上举证责任要求较高，致使责任主体难以确定。

　　“比如在2023年最高人民法院颁布的《关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》以及《关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》两份司法解释中，明确要求原告需证明被告实施了污染行为，且造成了原告人身、财产受到损害或有损害危险。但即使由检察机关通过公益诉讼方式来支持起诉，也会受到专业知识不足和认定技术不成熟等因素的制约，难以满足证明要求。” 王彬辉举例说明。

　　王彬辉认为，依靠单一的土壤污染防治法难以有效匹配土壤污染协同治理的发展需要。为回应立法层级较低、立法分散、可操作性不足等问题，以及解决地方政府政策壁垒和激励性不足等约束，在生态环境法典的编纂中有必要创设土壤污染区域协同治理制度，搭建研究与信息共享平台、完善合作与联动治理框架、划分协同治理的边界以及完善法律责任落实机制，设立土壤修复基金以及保证金制度，创设与污染物迁移扩散相对应的控制制度。

　　

　　

　　噪声污染作为重要的环境问题，对公众健康和精神状态造成了广泛而深远的影响。2011年，《噪音污染导致的疾病负担》这一关于噪音对人体健康影响的全面报告由世界卫生组织和欧盟合作研究中心公开。根据该报告，噪声危害已成为继空气污染之后人类公共健康的第二个杀手。

　　我国生态环境部发布的《中国噪声污染防治报告（2024）》显示，2023年全国地级及以上城市12345政务服务便民热线以及生态环境、公安、住房和城乡建设等部门合计受理的噪声投诉举报案件约570.6万件，比上年增加120.3万件。根据多项研究和报告，噪声污染不仅影响心理健康，还可能引发多种生理疾病。噪声污染对人民群众心理健康的影响显著。长期暴露在噪声环境中，人们容易产生焦虑、暴躁、紧张、疲劳、愤怒等不良情绪，这些情绪不仅对个体的身心健康产生影响，还会影响人际关系。此外，噪声污染还会导致睡眠障碍，如失眠、多梦，从而进一步加剧精神压力和疲劳感。噪声污染不仅对生态环境造成严重破坏，还对人类健康产生负面影响。随着噪声污染问题日益凸显，相关侵权案件数量不断上升。

　　尽管我国已有民法典、噪声污染防治法、《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》等法律法规对噪声侵权进行了规定，但在具体实施过程中仍存在诸多不足。例如，现行法律对噪声污染侵权的归责原则、证明责任分配、赔偿标准等问题的规定较为模糊，缺乏具体的操作指南和量化标准。

　　江西理工大学法学院讲师肖文以《论〈生态环境法典〉编纂背景下的噪声污染侵权归责原则的适用》为题进行汇报。他认为，民法典与噪声污染防治法在归责原则适用上存在差异，影响法律权威和司法公信力。

　　他解释说，民法典第1229条沿用了原侵权责任法关于环境污染侵权适用无过错责任原则的规定，明确作为环境侵权的一种形式，噪声污染侵权也应遵循无过错责任原则。也就是说，废水、废气及固体废物的排放，在达到特定条件时，通常被直接认定为污染。而且《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条明确环境污染包括废水、废气等物质型污染，以及噪声、振动等能量型污染。循此逻辑，噪声污染侵权和环境污染侵权在法律上存在一种“种属关系”。那么，噪声环境侵权行为若导致他人损害，侵权人无论过错与否，均应承担责任。然而，依据《中华人民共和国噪声污染防治法》第二条的界定，只有当其超过法定排放标准或未能采取有效防控措施干扰居民生活时，才会被认定为“噪声污染”。即噪声污染侵权责任适用过错责任原则。

　　“这些法律文件在噪声污染侵权行为的认定标准上呈现出不一致性。这种不一致性赋予了法官在审理相关案件时较大的法律解释和适用空间，从而导致司法实践中噪声污染侵权纠纷适用的归责原则不一。这种二元裁判规则的选择性应用，无疑给受害人获取公正赔偿带来了挑战。” 肖文提出。

　　肖文认为，既然民法典第1229条已经明确规定环境侵权适用无过错责任归责原则，出于法的安定性，噪声污染侵权作为环境侵权的一种，理应适用环境侵权的归责原则。司法实践中出现噪声污染侵权适用原则不一是对于噪声污染行为的认定偏差，以及典型案例的指引错误。他主张噪声污染侵权适用无过错责任归责原则，并应在生态环境法典中有所体现。

　　现行法律对噪声污染侵权的归责原则、证明责任分配、赔偿标准等问题的规定模糊，同样导致了在司法实践中，法官对噪声污染侵权精神损害赔偿案件的自由裁量权较大，出现类似案件裁判尺度不统一的情形。

　　东北林业大学文法学院副教授荆珍在以《生态环境法典中的噪声污染侵权精神损害赔偿研究》为题发言时以两个案件为例，揭示了噪声污染侵权在司法实践中的具体问题。

　　边某某系北京市大兴区青云店镇东店村村民，其居住的房屋长期受到地下一层运行的水泵噪声困扰，苦不堪言。不得已将物业公司和房屋产权方告上法庭，要求两被告对案涉水泵采取降噪措施，并支付补偿款，同时赔偿精神损失。法院最终判决房屋建设方对案涉水泵采取降噪措施，使涉案房屋内噪声达到相应标准。在住房内噪声达到相应标准前，物业公司按照每日100元标准给边某某予以补偿。对于边某某要求的精神损害赔偿，法院认为其未举证证实其因噪声导致的身体致害程度，故不予支持。

　　无独有偶。周某某住房位于江苏省灌云县某汽车美容店楼上，该汽车美容店长期违法超标排放噪声。从2020年3月底开业至今，连续噪声污染侵权两年多时间，周某某多次报警、举报、投诉其环境违法行为，但其接受行政处罚后拒不改正，噪声扰民行为依然存在。周某某认为，该汽车美容店长期超标排放噪声，长期侵害其身体及精神健康，使其合法权益受到伤害，请求法院判令该汽车美容店立刻停止噪声污染，并赔偿精神损害抚慰金9000元。法院认为周某某因噪声严重影响其休息，其身心受到损害，该损害符合一般社会公众对于噪声污染会对人生活、休息和身体健康产生一定影响的日常生活经验，应推定属实，故支持了周某某的精神损害抚慰金赔偿请求。

　　“这两个案件表明，在噪声污染侵权精神损害赔偿的司法实践当中，噪声污染侵权精神损害的认定机制尚不完善、精神损害赔偿的标准尚未明确以及如何确定精神损害赔偿金额仍是亟待解决的问题。”荆珍说。

　　荆珍指出，在生态环境法典编纂中，应该从立法的角度，明确噪声污染侵权精神损害认定的归责原则。综合国内外对于过错推定责任的分析和定义，她认为把过错推定责任原则引入到噪声污染精神损害赔偿中，是当下解决司法实践存在问题的一个值得探讨和尝试的方向。

　　

　　

　　近年来，“新污染物”这个词不断刷屏，其防控治理已成为当下以及未来很长一段时期生态环境保护工作的重点，也进入了这次会议专家学者的研究视野。

　　新污染物之所以“新”，是相对于二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等大家所熟悉的常规污染物而言，其主要来源是有毒有害化学物质的生产和使用。2023年，我国生态环境部公布了首版《重点管控新污染物清单（2023年版）》。清单上列出的14类新污染物，除了抗生素，其他对非专业人士来说都很陌生。它包括持久性有机污染物、内分泌干扰物（包括稳定剂和增塑剂等）、微塑料等。

　　与常规污染物相比，新污染物具有生物毒性、隐藏性、环境持久性、生物累积性等特性，其种类和数量在不断增加，环境风险日益凸显，成为当前制约我国大气、水、土壤环境质量持续深入改善的新难点。

　　江西理工大学环境资源法研究中心王世进教授以《系统论视阈下新污染物环境风险的法制困境及改善路径——〈生态环境法典〉中新污染物环境风险管控的建议》为题进行汇报。

　　他提出，当前法律的治理重点主要放在危险化学品等传统污染物，且作为“环境保护的总纲领”的环境保护法也并未提及新污染物，对于新污染物治理只能按照环境保护的基本原则，明显难以应对新污染物环境风险的挑战。

　　2022年生态环境部发布的《新污染物治理行动方案》不仅为新污染物治理提供了明确的行动指南和政策框架，而且也触发了对新污染物环境风险管理立法问题的深入探讨与反思。

　　王世进建议，将填补新污染物治理空白生态作为生态环境法典污染控制编编纂的重点难点问题，对新污染物环境风险进行管控，包括增强风险识别多样性等，为生态环境法典编纂和新污染物治理提供助力。

　　荆珍在《生态环境法典编纂背景下新污染物治理立法研究》一文中提出，新污染物的治理目前至少面临三大困境：立法碎片化、预防原则滞后、体制机制缺乏系统性。

　　荆珍解释说，全国人大立法层面尚未出台一部专门针对新污染物治理的法律法规，现行的环境保护法作为环境领域的综合性立法，没有明确规定新污染物的概念与范围，同位阶的大气污染防治法、水污染防治法等高位阶的法律，均是根据被污染的客体进行分类，也没有专门针对新污染物的属性进行专门的规定。在地方立法层面，各政府机关至今没有出台区域性的新污染物治理的政策与规划。现阶段对新污染物的治理相关立法及规定难以为新污染物的系统治理提供有效的法律保障。

　　另外，环境法的基本原则在整个环境法治理系统中有着至关重要的地位，我国现行环境保护法中明确规定了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则。并未明确规定风险预防原则。根据现行关于危险化学品等新污染物治理的规定，《危险化学品安全管理条例》第1条将立法目的确定为“为了加强危险化学品的安全管理，预防和减少危险化学品事故，保障人民群众生命财产安全，保护环境”，所预防的是“危险化学品事故”，目的是为了减少化学事故的发生，防止在危险化学品生产管理的过程中造成的泄漏、爆炸所引起的生命与财产损失，而并非是预防因危险化学品造成的泄漏、爆炸所造成的环境污染与对环境及人体健康造成的损害。而从其中可以看出此条例的立法目的是预防危险化学品产生化学事故而非造成的环境污染。

　　“现阶段对于环境污染的治理仍然是以‘事后治理’‘被动治理’与‘末端治理’为主，往往要等已经发生不可逆转的污染、造成损害后进行治理，这并不能满足具有危害持久性、强危害性的新污染物治理需求。一旦发生新污染物的环境污染，治理难度无疑是更大的，而更强的毒性也会对人体与生态造成难以挽回的损失。” 荆珍表示。

　　荆珍指出，我国相关的法律法规授权的新污染物监管主体相对分散，同一污染行为生态环境部、工业和信息化信部、应急管理部、农业农村部等多个部门均有监管权限，在实际监管中各部门首先会按照本部门的规章与规定对污染情况进行监测与排查，导致监管范围交叉重叠，不仅浪费执法资源、使得执法效率减弱，还会因为监管不及时或是出现无部门监管使得新污染物进一步加重污染，危害生态环境与人体健康。

　　荆珍建议，加快新污染物的立法进程，提高新污染物治理的地位，将新污染物治理纳入生态环境法典，并在防治污染编中设立专章（节）以填补法律空白、协调污染控制编中的各项制度，通过立法加快推进我国对于新污染物治理的进程。

　　● 责任编辑：曹菲