我们需要一部怎样的生态环境法典

　　《生态环境法典草案》（征求意见稿）还在内部征求意见中，“莲城”湘潭，中国法学会环境资源法学研究会2024年年会暨2024年全国环境资源法学研讨会悄然拉开帷幕。

　　总则编处于生态环境法典的开篇，是生态环境法典的“钥匙”，整个生态环境立法都应当在总则编的统辖下具体展开。因此，生态环境法典编纂的基础理论问题和总则编的理论与实践问题自然就成了与会专家学者首先关注的话题。

　　在这次会议的第一分会场和第二分会场，生态环境法典应采取何种编纂模式、如何实现可持续发展的价值目标、如何更好回应人民对美好生态环境的新向往等，引发了与会环境法学专家学者的热烈讨论，为生态环境法典的科学编纂提供了理论支撑和解决策略。

　　

　　

　　从《生态环境法典草案》（征求意见稿）的说明当中可知，生态环境法典编纂目前采取了适度法典化的模式。但国家市场监督管理总局一级调研员吕凯峰仍然认为，目前的法典草案已经整合30多部生态环境法律、1000余件行政法规、10000多件地方性法规，采取适度法典化还是全面法典化的模式，需要进一步进行研究论证，增强其科学性。

　　中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅最早主张，生态环境法典编纂应从实际出发，将务实性、适应性和灵活性相结合，采用法典与单行法并行的适度法典化模式。

　　“具体来讲，就是以编纂实质性适度实现立法内容创新，保持环境法律体系的相对稳定性。保留相关环境单行法，对于复杂的环境事务，以及时出台或更新单行法的方式进行适应性增删、修正，减少法典可能存在的僵化弊端，实现环境法典内容的开放性。”吕忠梅说。

　　她的方案得到了很多研究者的认同。白俄罗斯国立大学法律系硕士研究生吴婷也认为，中国虽然具备了制定环境法典的必要和可行条件，但目前还不具备制定一部完全有意义的环境法典的条件，因此应实现适当的编纂，开放性与适宜性相结合，实现法典与单行法的共存与互补，采取“总则-分则-附则”的模式。

　　“‘适度’模式的选择更符合环境法的要求。这一框架可以根据实际情况进行修改和调整，也能体现法律系统化的特点，克服现有法律的滞后性和分散性，更符合中国的国情和法律追求。” 吴婷说。

　　吕凯峰有幸参与了《生态环境法典草案》（征求意见稿）征求相关单位意见的回复工作。这让他更加坚信，生态环境法典编纂应当采取全面法典化的模式。 

　　在吕凯峰看来，从宪法到环保法，再到最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，还有大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等众多的单行法律，更有为数众多的行政法规和规章。几十年的立法实践已经为全面法典化编纂提供了坚实的法律制度基础。

　　而且，几十年来，众多环境法学学者做了大量的理论研究，发表了一大批成熟的理论研究成果，为全面法典化编纂提供了坚实的理论基础。

　　中国法学会环境资源法学研究会自2017年成立环境法典编纂研究课题组，形成了相对系统的研究成果。

　　“更为重要的是，民法典的成功编纂，已经为生态环境法典全面化编纂提供了非常好的成功先例。” 吕凯峰表示，“有些学者提到的生态环境法典不适合进行全面化编纂的困难，在民法典编纂过程当中同样面临类似的困难，但最终民法典以完整的法典形式呈现在了世人面前，树立了法典编纂的典范。” 

　　吕凯峰认为生态环境法典的编纂应当采取全面法典化的模式还有一个特殊的理由：“可能更科学、更可取、更高效，更有利于全社会公民有效掌握生态环境法典。”

　　“《生态环境法典草案》（征求意见稿）共815条，已经非常的长，对于专业人员阅读来说都非常困难，更何况不是法律专业的百姓，不能让老百姓拿到一本生态环境法典，再去寻找其他的单行法律，而且也不知道还有多少部单行法律。为便于全民知法、守法、护法，环境法典的编纂必须一步到位。” 吕凯峰说道。

　　

　　

　　环境权作为环境法学的基石，是否有确立的必要以及是否有必要在相对应的部门法即生态环境法典中予以落实，多年来一直争议不断。

　　环境法学界有许多学者承认环境权，支持环境权入典。

　　武汉大学法学院教授蔡守秋就指出，环境权是一项基本人权，一直致力于推动环境权入典。吕忠梅对环境权也采取肯定的态度，并支持环境权入典，认为应当贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，从本国实际出发、以中国话语在生态环境法典中确认环境权，回应广大人民群众对于生态环境的新期盼，保障人民群众的环境权益。

　　她还指出，环境权是环境人权在生态环境法典中的制度表达，应作为统领生态环境法典的基础性规则，同时辅之以环境知情权、参与权、诉权等程序性权利以及排污权、渔业权等其他相关权利，并在生态环境法典中落实环境权保障和救济义务，以助力环境权的实现。

　　支持环境权入典除了价值表述的理由之外，还有学者主张环境权是环境公益诉讼的诉权基础，环境权入典，可以为公众参与提供实体权利基础，并赋予社会组织以诉讼资格。

　　除此之外，也有不少学者对环境权入典持反对的态度。

　　比如苏州大学王健法学院教授朱谦在《我国环境权“入典”的合宪性思考》一文中就指出，环境权入典缺乏宪法依据，若强行入典将使得环境法典不符合合宪性审查要求。中国政法大学民商经济法学院教授胡静在《环境权入环境法典之必要性商讨》一文中主张，环境权措辞抽象，其本质是价值表述，而生态环境法典作为部门法，应规定与环境有关的各种具体权利比如自然资源利用权，以此得出环境权不宜入典的结论。

　　与此相反，福州大学法学院硕士研究生陈琳欣则认为，在环境权入宪条件尚未成熟的情况下，将环境权规定在具有权威性的、位阶较高的统一生态环境法典中，无疑是最佳的方案。

　　陈琳欣在《环境权应“入典”》一文中指出，环境公共利益因人民对优美生态环境的广泛需求与环境资源的稀缺状态之间的冲突而产生，而环境权作为公民共享的权利，是法律对环境公共利益的强保护。将这样的环境权规定在环境法典中，能更好地保障环境公共利益的实现。

　　她认为，环境权入典是存在宪法依据的。我国宪法规定“国家尊重和保障人权”，该条款是环境权入典的直接依据。在环境法典中规定环境权，不仅是对环境权人权属性的直接宣示，还能为未来环境权入宪提供实践依据和制度支撑。

　　“环境权入典也是法律对我国作为最大发展中国家现阶段需求的回应。” 陈琳欣说，“环境权作为阶段性权利，是在一定时期为对抗公权力、应对政府失灵而产生的，通过赋予公民这项权利以规制公权力的有效运作，而我国正处于这样一个阶段，所以从本国国情出发，需要在法典中确立环境权，以更好地处理经济发展与环境保护的关系。”

　　中山大学法学院硕士研究生李梁晗曦同样认为环境权“入典”有其合理性，有必要对环境权“入典”的正当性进行再认识。

　　她在论文《环境权“入典”的正当性与方式探讨》中提出，环境权未明文“入宪”不代表不能“入法”。

　　从各国的立法例来看，环境权的成文法渊源主要有两个：宪法与一般法律。据统计，截至2019年底，已经有110个国家通过宪法对环境权提供了保护，101个国家在环境立法中对环境权作出了明确规定。大部分在宪法中规定了环境权的国家也会在环境立法中对该权利作出规定，如南非、俄罗斯、法国、肯尼亚；但也有部分国家在宪法不存在环境权条款的情况下，于环境立法中规定了环境权，如爱沙尼亚、赞比亚、坦桑尼亚、立宛陶。

　　这表明，环境权进入环境法典或环境基本法是否具有宪法根据，并非仅简单地通过宪法有无环境权条款而判断，环境权并不必然要先明文“入宪”才能“入法”。

　　“事实上，一国宪法中的环境规范往往涉及多个条款，在对环境权入典的合宪性进行审查时，应当全面且充分地理解宪法环境规范作为一个整体的完整内涵，而不能仅仅着眼于有无显性环境权条款。”李梁晗曦认为。

　　福州大学讲师王雨荣则认为，环境权“入典”不仅具有充分的合宪性依据，而且在实践中还能发挥的功能，也就是环境权“入典”的实践依据。

　　她在论文《质疑与回应：环境权“入典”的合理性辩护》中指出，之所以不遗余力地强调要将环境权写入生态环境法典，根本原因即在于借助生态环境法典编纂的契机实现环境权的法定化。而之所以要强调环境权的法定化，是因为环境权“入典”不仅可发挥宣示功能、教育功能以及促进立法、执法、司法等基本功能，还具有以下两方面的特别功能：其一，使环境权成为具有“王牌”效力的法定权利，从而获得崇高的法律权威；其二，有助于树立我国环境人权维护者、捍卫者、践行者的形象，促进我国更好地参与全球人权治理，提高我国在环境治理和人权治理中的国际话语权。

　　

　　

　　众所周知，燃油机动车在行驶过程当中排放二氧化碳等气体对空气质量有一定的影响。汽车尾气究竟是不是空气污染的“元凶”？自从2011年霾、PM2.5等专业名词进入大众视野，这个问题一直困扰着太多的人。

　　环境污染问题事关每个老百姓的身体健康安全。在生态环境法典制定过程当中面临一个“必答题”，就是对燃油机动车如何进行规制，是合理控制燃油机动车的保有量，还是对燃油机动车的购买和上路不做控制，这是生态环境法典编纂过程当中需要认真思考的问题。

　　对此，吕凯峰的观点是，污染防治不能成为限制公民购买燃油机动车的理由。

　　他在《生态环境法典需要考虑的几个问题》一文中指出，财产权是宪法和民法典规定的公民基本权利，不可侵犯。公民的购车权受国家宪法保护，不应当受其他条件的限制。例如，如果禁止公民购买任何商品，那公民挣到手的工资就没有任何意义，不可能产生任何的所有权。

　　他还提出，燃油机动车所有人既享受了交通便利，又污染了空气，只享受权利不承担义务。没有燃油机动车的人，没有污染空气，却又没有办法享受交通便利，只承担义务不享受权利，这样一种制度设置显失公正。

　　吕凯峰认为，新时代我国环境法发展的逻辑起点在于绿色发展模式及环境利益与经济利益的协同共进，是一种人与自然和谐共处的共生性思维。因此，生态环境法典不能将人与自然对立起来。“不能说为了防治污染，就要求公民限购燃油机动车，应当转变思路，不限制燃油机动车的购买同样可以防治污染。燃油机动车的行驶对空气污染到底起多大作用，应当进行科学的评估。” 吕凯峰认为，如果是出于防止污染的目的，那可以限制机动车的上路时间，这样对所有人都是公平的。

　　同样的问题还有露天焚烧秸秆、落叶等，需不需要生态环境法典中规定，政府划定特定区域禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。如果规定的目的是防止焚烧产生烟尘污染，需要考虑的第一个问题是如此规定，有没有宪法依据？第二个问题是，禁止焚烧秸秆、落叶等产生的其他问题如何处理？

　　为了搞清楚这个问题，吕凯峰联系了农业大省河南省获嘉县大毛庄村的一位村民。这位村民表示，第一，全体村民认为不应当禁止焚烧秸秆、落叶，因为没有焚烧的秸秆和落叶在地里面，每亩地给农民增加了大概 100元左右的负担，每亩地因为秸秆产生的蛾子，治理需要大概50元；秸秆在地下产生的害虫，治理也需要大概50元。第二，经过秸秆焚烧的土地，容易整理，整理成本也低，而且出苗率也高。第三，秸秆焚烧产生的不是有毒气体。秸秆禁烧和焚烧似乎成了一个罗生门，公说公有理，婆说婆有理。

　　由此可见，能否露天焚烧秸秆、落叶等，关系到污染防治与农民合法权益之间的平衡。因此，吕凯峰建议，制定生态环境法典，必须建立在调查、科学分析和论证的基础之上，对造成环境污染的主要来源进行重点规制。治理环境污染问题不能绝对化。

　　法与时转则治，治与世宜则有功。在环境污染治理和公民权利保障之间，正在编纂的生态环境法典该如何进行制度设计，考量着生态环境立法者的智慧，也检验着法治所具有的固根本、稳预期、利长远的功能与价值。

　　● 责任编辑：刘瑜