健全行政复议体制机制  推动新修订行政复议法全面准确有效实施​

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在“深入推进依法行政”部分提出“健全行政复议体制机制”，对行政复议工作作出新的重大决策部署。2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“行政复议法”），是贯彻落实党中央行政复议体制改革要求的重要制度成果。要深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步健全行政复议体制机制，推动新修订的行政复议法全面准确有效实施，为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供有力法治保障。

　　

　　行政复议法是行政领域的一部重要法律，是行政系统内部化解行政争议和自我纠错的监督机制，是公民、法人和其他组织向行政机关申请行政救济、解决行政争议、维护自身合法权益的重要法治保障。行政复议法制定于1999年，这部重要法律的颁布实施是我国民主法治建设进程中的一件大事，对防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用。20多年来，行政复议作为有效解决行政争议的法定机制，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等优势，成为化解行政争议和维护人民群众合法权益的重要渠道。随着我国经济社会发展，需要加强和改进行政复议工作，解决制约行政复议发挥监督、救济作用的突出问题，满足人民群众对实质性化解行政争议的新要求、新期待。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政复议工作，作出系列重大决策部署。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过《行政复议体制改革方案》。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”《法治中国建设规划（2020—2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对推进行政复议体制改革、整合行政复议职责等提出明确要求。习近平总书记重要指示和党中央关于行政复议工作的系列决策部署，为新时代加强和改进行政复议工作，完善行政复议体制机制指明了方向，是修订行政复议法的根本遵循。

　　对行政复议法进行全面修订，是在党中央的集中统一领导下，通过法治方式推进行政复议体制改革的关键环节和重要形式。修订行政复议法，建设公正、权威的中国特色社会主义行政复议制度，是贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署的重要举措，是坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，以法治方式推进改革的必然要求。修订行政复议法，着力践行以人民为中心的发展思想，将人民是否得到实惠、人民权益是否得到保障，作为检验立法工作的标尺，将有力促进社会公平正义，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。修订行政复议法，强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，对于创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善多元化纠纷解决机制，提升社会治理效能具有十分重要的意义。修订行政复议法，构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制，充分发挥行政复议监督依法行政的制度目标，是推进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的有力法治保障。

　　

　　在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现。新修订的行政复议法，将习近平总书记关于行政复议工作的重要指示和党的二十大精神、党中央关于行政复议的重大决策部署充分体现到立法目的、主要原则和具体制度中，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，确保党的改革主张成为国家意志的生动实践。新修订的行政复议法着力提升制度效能，进行全方位制度设计，作出若干制度创新。要贯彻实施好这些重要法律制度，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。

　　（一）统一科学的行政复议管辖制度。新修订的行政复议法贯彻落实党中央行政复议体制改革精神，从以下几方面进一步完善了管辖制度。一是明确县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责，取消地方各级人民政府工作部门的行政复议职责。二是规定海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关，继续保留原有行政复议职责。三是规定国务院部门管辖本部门及其派出机构、授权组织作为被申请人的行政复议案件。四是对直辖市、设区的市人民政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人的行政复议案件，作出相对灵活的管辖制度安排。五是规定对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，申请人可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。总的来说，关于管辖制度的最主要修改是，除实行垂直领导等特殊情形外，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门及其派出机构、授权组织等作出的行政行为不服的，修法前是选择向本级人民政府申请行政复议或者上一级主管部门申请行政复议，修法后是统一向本级人民政府申请行政复议。

　　（二）吸纳和化解行政争议能力的制度。新修订的行政复议法主要从扩大行政复议范围、完善行政复议前置规定两方面，强化吸纳和化解行政争议的能力。一是扩大行政复议范围。增加可以申请行政复议的情形，主要包括：对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。二是进一步完善行政复议前置范围。将对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关未依法履行法定职责、申请政府信息公开但行政机关不予公开的情形纳入行政复议前置范围；将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”；规定对行政复议前置情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

　　（三）方便申请、参加行政复议的制度。新修订的行政复议法，增加规定了多项便民举措，为当事人申请、参加行政复议提供便利，保障当事人在行政复议中的各项权利。一是申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。二是符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。三是行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。四是行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正。五是对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。

　　（四）提升公正性和公信力的审理制度。新修订的行政复议法进一步完善了行政复议审理程序，着力提升行政复议公正性和公信力。一是完善行政复议审理一般要求。规定上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。规定行政复议中止、终止程序，对行政复议期间停止执行行政行为的情形作出规定。完善行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任，以及行政复议机关的调查取证予以明确。增加了简易程序，促进行政复议案件的“繁简分流”。二是完善适用普通程序审理案件的要求。规定除当事人原因不能听取意见外，行政复议机构应当通过多种方式听取当事人意见。规定审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。规定县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。行政复议委员会的咨询意见是行政复议决定的重要参考依据。

　　（五）行政复议决定体系和监督制度。行政复议决定的质量和执行效果，直接关系到行政复议的权威性。新修订的行政复议法，进一步优化了行政复议决定体系，强化行政复议决定的执行监督力度。一是优化行政复议决定体系。重新调整行政复议决定的顺序，将变更决定、撤销决定和确认违法决定予以细化，并放在突出位置。强化变更决定的运用，增加变更决定的适用情形。对行政协议的决定类型作特殊规定；对调解书的制作和生效、行政复议和解等作出规定。规定行政复议机关在办理行政复议案件中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以制发行政复议意见书。二是强化执行行政复议决定的执行监督力度。规定被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。规定申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，根据不同的决定类型，分别由有关机关强制执行。针对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的行为，规定相应法律责任。

　　

　　坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度，是进一步全面深化改革的重要原则。通过进一步健全行政复议体制机制，推动新修订行政复议法的全面准确有效实施，是贯彻落实党的二十届三中全会决策部署，实现行政复议工作高质量发展的应有之义。

　　（一）保障各级行政复议机构依法高效履职。行政复议机关履行各项职责，主要通过行政复议机构承担具体工作。新修订的行政复议法在总则中明确各级行政复议机关与行政复议机构的关系，原则规定行政复议机构的职责，同时在有关章节对行政复议机构的职责作了具体规定，为各类行政复议机构依法履行职责提供了明确的依据。各级行政复议机关要准确理解行政复议机构在行政复议工作中的作用，保障行政复议机构依法高效履职。一是加强对行政复议机构的支持和保障。行政复议机关要加强对行政复议工作的领导，加强行政复议机构建设和能力建设，定期研究和统筹解决行政复议工作中的重大问题，排除有关方面对行政复议工作的干扰，保证行政复议机构依法、公正办理案件，强化行政复议工作在法治政府建设中的作用，为行政复议机构开展工作创造良好的条件和环境。二是完善上级行政复议机构对下级行政复议机构的指导和监督机制。各级行政复议机构要在本级行政复议机关的领导下，按照职责权限对下级行政复议机构的工作进行监督。上级行政复议机构开展指导和监督有多种方式，比如通过各种方式听取下级行政复议机构的意见和建议，对行政复议工作出现的问题及时加以研究和指导，对下级行政复议机构的请示及时给予答复；在本级行政复议机关的领导下，通过定期组织检查、办理直接受理和提级审理案件等形式，对下级行政复议机构开展行政复议工作情况进行监督。三是加强专业化、职业化行政复议人员队伍建设。行政复议人员队伍是行政复议工作的重要支撑。新修订的行政复议法增加规定“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”，增加行政复议人员参加统一职前培训要求，以及制定工作规范等内容。行政复议体制改革过程中，一些地方在推进行政复议人员专业化、职业化建设方面进行了有效探索，为国家层面建立健全相关制度积累了有益经验。加强专业化、职业化建设需要加强顶层制度设计，逐步出台行政复议人员队伍建设的具体制度，将法律的有关要求具体化。同时，适应行政复议案件数量大幅上升的实际情况，需要进一步加强队伍建设和人员配备，解决“案多人少”等问题，切实保障办案质量和效率。

　　（二）健全实质化解行政争议案件办理机制。新修订的行政复议法对受理、审理、决定和执行等程序作了较为详细的规定，这是确保行政复议案件规范、公正、高效办理的重要依据。为更好发挥实质性化解行政争议的功能，需要加强行政复议调解、行政复议委员会、行政复议与行政诉讼衔接方面的机制建设。一是注重发挥行政复议调解制度功能。新修订的行政复议法增加规定行政复议调解制度，并明确行政复议案件适用于受理、审理等环节。调解制度在行政复议中的运用，要综合考虑当事人意愿、行政争议性质、相关法律法规规定等因素，遵守合法、自愿等原则。健全行政复议调解工作机制，涉及调解与受理、审理、和解等程序衔接，调解书的履行和执行等方面，司法部已于2024年4月印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》。二是充分发挥行政复议委员会作用。行政复议委员会制度是新修订的行政复议法明确规定的制度，建立行政复议委员会的主体为承担行政复议法定职责的县级以上各级人民政府，包括国务院及省、市、县三级政府。对于依照行政复议法履行行政复议职责的政府部门，如果有需要，也可以建立行政复议委员会。行政复议委员会的职责主要是就办理行政复议案件提供咨询意见，作为行政复议决定的重要参考依据；同时，就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究提出意见。行政复议委员会的组成、职责和工作程序机制等，要根据健全行政复议体制机制要求进一步予以细化、明确，努力的方向是提升审理案件的专业性和中立性，为提高办案质量提供有力保障。三是推动行政复议与行政诉讼等其他纠纷解决机制的有效衔接。加强与行政诉讼、行政裁决、行政调解等手段有机衔接，对于创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善多元化纠纷解决机制，提升社会治理效能具有十分重要的意义。新修订的行政复议法在程序选择、行政复议后诉讼、行政复议前置等方面的规定，涉及与行政诉讼的机制衔接。各级司法行政部门和人民法院通过开展同堂培训、联席会议、业务研讨、案例通报等形式，加强沟通协调，在健全衔接机制方面进行了有效探索。进一步完善行政复议与其他纠纷解决机制的衔接，是健全行政复议体制机制的一个重点内容。

　　（三）强化行政复议权威性和行政监督功能。监督和保障行政机关依法行使职权，是行政复议法的重要立法目的。新修订的行政复议法，更加突出行政复议监督依法行政的功能。各级行政复议机关要强化行政复议监督功能，确保行政复议工作有效运行。一是强化变更决定的运用。变更权是作为上级行政机关的行政复议机关，按照宪法和组织法规定行使的行政权，通过直接改变下级行政机关的不当行为达到纠正的目的。新修订的行政复议法增加了变更决定的适用情形，要通过完善履职保障等机制，确保行政复议机关、行政复议人员对符合条件的案件，敢于、善于优先适用变更决定，加强对行政行为的监督，避免程序循环往复等问题。二是发挥行政复议意见书监督功能。新修订的行政复议法增加规定了行政复议意见书制度。行政复议意见书是及时纠正违法或不当的行政行为，督促行政机关依法履职的重要手段，也是行政复议机构履行监督职责的重要体现。要通过完善配套制度机制，对行政复议意见书的制发主体、监督对象、适用情形和法律后果等予以明确。三是完善约谈、通报批评等工作机制。为保障行政复议决定书、调解书、意见书切实履行，新修订的行政复议法增加规定了约谈和通报批评制度。作为行政机关内部监督措施，约谈的主要目的是提出问题、进行告诫、落实责任、督促整改。行政复议机关或者有关上级行政机关对被申请人的有关负责人的通报批评，属于行政机关内部监督的一种方式，目的在于对被申请人不履行行政复议决定书、调解书、意见书予以告诫，督促其履行。约谈和通报批评制度的有效运用，需要相应的程序机制保障。此外，行政复议决定书、调解书的强制执行，行政复议决定书抄告等制度的落实，也是健全行政复议体制机制的重要内容。

　　法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。行政复议法修订通过以来，各级司法行政部门会同行政执法部门、人民法院等有关方面，积极开展业务培训，加大法律宣传和实施力度，效果良好。据统计，2023年全国各级行政复议机构新收行政复议案件38.5万件，同比增长42.7%，办结35.2万件，行政复议案件数量首次超过行政诉讼。截至2024年6月，全国新收行政复议案件近30万件，比上年同期增长了150%。从实际效果看，群众对行政复议的满意度有了较大提升，行政复议化解行政争议的主渠道作用已经开始显现。行政复议法修订通过后，有关方面及时清理、制定相关配套制度规定，已经出台的听取意见、听证和调解等方面的制度，对于推动法律细化落地、促进公正高效办案发挥了积极作用。要深入贯彻落实党的二十届三中全会要求，进一步健全行政复议体制机制，围绕新修订行政复议法的主要制度完善系列配套规定，为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供更加有力的体制机制保障。

　　

　　作者：全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任