唯物史观视角下中国共产党建国前后的宪制设计方案

　　1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过了新中国第一部宪法（又称“五四宪法”）。这是一部社会主义性质的宪法，巩固了人民革命胜利的历史成果和新中国成立以来政治上、经济上的新胜利，反映了过渡时期国家发展的根本要求和全国人民通过实践形成的建立社会主义社会的共同意愿。作为新中国第一部宪法、社会主义性质的宪法，“五四宪法”的制定实施具有划时代意义，是近代以来中国不断探索政治制度转型的最终成就。中国近代史是一部政治变革与宪制探索的历史。回顾清末以来中国的宪制设计探索，只有真正得到人民的支持，才能走出转型的困局。中国共产党的宪制设计主张和方案建立在人民意志之上，得到了人民拥护。中国近代史可以验证“人民就是江山”的论断，这也是唯物史观理解中国共产党宪制设计的结论。

　　

　　

　　中国共产党历来重视法治建设。从成立之日起，中国共产党致力于实现人民当家作主，在不同时期形成不同的宪制设计理念。在新民主主义革命的伟大进程中，中国共产党就开始对建立人民政权并制定政权的总章程进行探索实践，1931年制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，1941年制定了《陕甘宁边区施政纲领》，1946年制定了《陕甘宁边区宪法原则》。这些宪法文件为人民政权的治理提供了有力保障，积累了宝贵经验。

　　不仅如此，中国共产党对于国家治理和宪制设计也提出一系列较为完备的构想。抗日战争时期，国民党政府不兑现其推动政治转型、制定实施宪法的承诺，全国多次爆发了促进运动。中国共产党提出了系统的政治转型主张和宪制设计方案，产生了深远政治影响。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中较为系统地阐述了中国共产党的宪制主张。当时的主张具有鲜明时代特征，适应了抗战环境的特殊需要，也受前苏联影响。1940年共产党人所设想的新中国，不是国民党的一党专政，更不是蒋介石的独裁统治，而是一个政治上自由和经济上繁荣的中国，是一个被新文化统治因而文明先进的中国。

　　抗战后期，中国各党派纷纷发声，要求国民党政府加快立宪步伐。中国共产党提出的“联合政府”主张，产生了巨大影响。1945年，毛泽东在党的七大上作《论联合政府》的政治报告，系统提出了中国共产党关于新中国的建国主张。他指出：“中国急需把各党各派和无党无派的代表人物团结在一起，成立民主的临时的联合政府，以便实行民主的改革”“然后，需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。”联合政府方案的提出立即引发广泛关注，既消解了国民党的政治权威，也吸引了民盟等中间力量和社会大众的兴趣，为共产党争取更广泛的社会支持奠定基础。

　　新中国成立前中国共产党的宪制主张不仅成功争取到民心，也在新中国的建国与建政过程中产生深远影响。随着解放战争的推进，以毛泽东同志为主要代表的共产党人的宪法观发生了转变。从理论上看，就表现为强调宪法是现实力量对比的具体体现，即将建立的新政权的国体原则是“人民民主专政”，政体原则是摒弃资产阶级议会制，借鉴苏联模式建立人民代表大会制度。1948年，毛泽东指出：“我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制”。这就为新中国政权奠定了基础，深刻影响了宪法的形成与发展。

　　

　　

　　1949年9月，中国人民政治协商会议（即新政协）隆重召开，这是为新中国成立作准备的重要政治活动。新政协第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》，以及建立中央人民政府的直接法律依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》，随后通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。这三份主要宪法性文件，塑造了1949-1954年间新中国的政治制度和治理结构，可以被称为“四九宪制”。

　　“四九宪制”的建立是中国革命胜利的结果。抗日战争结束后，在中国共产党领导下，人民革命力量不断壮大，新民主主义革命进入直接夺取全国政权阶段。1949年3月，党的七届二中全会召开。这次会议在中国革命转折关头召开，为夺取全国胜利和建设新中国作了政治上、思想上的准备。特别是，全会制定了夺取全国胜利和胜利后的各方面政策。毛泽东在全会的报告中指出：“中国革命在全国胜利，并且解决了土地问题以后，中国还存在着两种基本的矛盾。第一种是国内的，即工人阶级和资产阶级的矛盾。第二种是国外的，即中国和帝国主义国家的矛盾。”在政治方面，全会明确提出要建立、巩固人民民主专政的国家政权。当年6月30日，毛泽东发表了重要文章《论人民民主专政》。文章指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟”“民族资产阶级在现阶段上，有其很大的重要性”“但是民族资产阶级不能充当革命的领导者，也不应当在国家政权中占主要的地位”。这为新中国成立后建立什么性质的国家政权、什么样的国家治理结构奠定了理论基础。

　　1949年6月至9月，新政治协商会议筹备会举行会议，委托中国共产党负责并由周恩来主持建国纲领即《共同纲领》初稿的起草工作。筹备委员会也组织起草了新政协组织条例，以及中华人民民主共和国政府方案。几经讨论后，筹备委员会再次召开全体会议，审议通过有关文件的草案。在新政协全体会议上，上述三个文件正式通过。这三个文件都具有宪法性质，共同构成“四九宪制”的基础。其中，《共同纲领》在新中国成立过程中以及第一部宪法实施前，起到了临时宪法的作用。它规定，中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。这表明“四九宪制”的任务是为新中国打下基础，处理旧时代的遗留问题，具有鲜明的历史性、阶段性和过渡性。

　　“四九宪制”立足于中国共产党领导的新民主主义革命取得了伟大胜利。《共同纲领》序言开篇就提出，“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利，已使帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治时代宣告结束”。这一表述确认了中国共产党领导人民取得革命胜利的事实，也巩固了新民主主义革命权威以及中国共产党的权威。同时，“四九宪制”是中国共产党与参加建国的民主党派、人民团体、民主人士等共同协商、达成一致的结果。新政协会议是一次关于建国的政治活动，中国共产党及各民主党派、无党派人士、各区域和人民解放军的代表，各社会团体，以及工商界、宗教界、少数民族和国外华侨等各个方面的代表，共662人参加了会议。会议从筹备到举行，历时较长，容纳了多元力量、多种主张，经过了多次讨论、多次协商，是一次大联合大团结的会议。

　　在“四九宪制”中，中央人民政府行使最高权力，但采取委员会式的集体领导体制。《共同纲领》阐明新中国采用人民代表大会制度，但由于第一届全国人大尚未召开，新政协代行人大职权，包括制定《中央人民政府组织法》，选举中央人民政府委员会并授权其行使国家权力。中央人民政府是当时最高权力机关，是“军政合一、议行合一的超级国家权力机关”，拥有包括立法、任免、外交等在内的广泛职权。中央人民政府委员会下设政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署，分别行使行政、军事、司法和检察权。中央人民政府的委员会体制是“四九宪制”的显著特征，既不同于传统的总统制、议会制政体，也不完全等同于苏联体制。委员会制显示出集体领导特点，无论是在政府领导层设计、人员组成，还是在决策机制上，皆体现了少数服从多数的原则。政府领导层由主席、副主席及委员组成，涵盖了共产党与民主党派等的代表。与此同时，中央人民政府主席在新政权中具有突出的地位。主席既是委员会中的一员，又拥有领导委员会工作的独立性。《共同纲领》《中央人民政府组织法》虽未明确国家元首或政府首脑的职务，但主席的实际职能融合了国家元首与政府首脑的部分职责。

　　

　　

　　1954年制定第一部社会主义性质的宪法，完成了社会主义国家的宪制设计。“五四宪法”贯彻了社会主义道路、人民民主、中国共产党领导的方针。这部宪法明确了中华人民共和国的国体、政体，规定了国家根本制度、国家根本任务，规定了公民的基本权利和义务，集中体现了社会主义原则与人民民主原则。在中国政治发展史上，这是一部承前启后、具有基石意义的宪法。

　　从性质上看，“四九宪制”属于新民主主义，“五四宪法”则是社会主义的体现。回到1953年制定宪法前的历史，社会主义道路、社会主义制度得到人民的支持，是当时中国的必然选择。在中国共产党带领下，中国人民要求建立社会主义制度。这也是新宪制设计的根本动力。《共同纲领》的任务并不包括确立社会主义制度。“五四宪法”的制定是社会主义制度的“奠基时刻”。一方面，中央决定制定“五四宪法”，受到前苏联特别是斯大林的影响，用意就包括了通过制定社会主义宪法，在中国建立起社会主义制度。一方面，在《共同纲领》施行五年后，“五四宪法”就要取代它，正是因为“虽然只有五年的时间，我们国家的变化却是巨大的”。有哪些变化呢？1954年，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“国家权力一旦掌握在有组织有领导的人民手里，便能发挥无敌的力量”“中国的出路是什么，是资本主义呢，还是社会主义？对于这一个问题，五年以来我国发生的巨大变化已经作了生动的解答”。这就是继续将国家权力“掌握在有组织有领导的人民手里”，“由目前的新民主主义社会过渡到社会主义社会，是我国应当走的唯一正确的道路”。所以，1949年到1954年间的实践已经表明了走向社会主义是正确道路，这就是五年实践变化的结论。

　　从内容上看，“五四宪法”实现了社会主义国家国体选择与政体设计的统一。在国体上，宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”在政体上，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，这一国体直接体现在政体之中，即一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。“五四宪法”将国体与政体统一起来，构成了社会主义国家宪制的基础。社会主义根本制度与人民代表大会制度的政体设计是紧密结合在一起的。作为国家的根本政治制度，人民代表大会制度既巩固了人民民主专政的国体，又合理配置国家权力，成为社会主义国家核心宪制结构。

　　从过程上看，制定“五四宪法”充分彰显了人民民主，既是深思熟虑的结果，也是广泛参与的体现。宪法是人民意志的表达，并经过了完整的制宪程序，而且这个程序本身也是广泛民主的。实际上，到1953年，是选举全国人大代表、召开第一届全国人大，还是继续召开政协会议，成为摆在中国共产党面前的问题。毛泽东同志在1953年1月的中央人民政府委员会第二十次会议上指出，“根据这些条件和考虑，还是抓紧召开全国人民代表大会比较好”。这次会议一致通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，并决定成立以毛泽东为主席，朱德、宋庆龄、李济深、邓小平、李维汉等32人为委员的宪法起草委员会。此后，还成立了由毛泽东亲自领导的宪法起草小组。在经历了宪法起草委员会多次反复讨论协商以及向全民广泛征求意见后，“五四宪法”最终顺利通过。将选举全国人大代表、召开第一届全国人大与制定通过新宪法结合在一起，充分反映了“五四宪法”所拥有的民主基础。

　　在“五四宪法”中，社会主义道路、人民民主和中国共产党领导具有内在一致性，统一于社会主义制度。从近代中国转型的历史来看，“五四宪法”的根基在于人民对社会主义制度的向往，其序言表述为：“这个宪法巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利，并且反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义社会的共同愿望。”共产党是人民的政党，宗旨是全心全意为人民服务；社会主义是人民的共同愿望，作为工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，选择共产党就意味着选择了社会主义制度。“五四宪法”巩固了人民政权，它在中国共产党领导下制定，也在实质上确认了党的领导地位。虽然它在正文中没有规定中国共产党领导地位，但在序言中描述了党领导的革命建设历史，以及国体条款明确指出了工人阶级的领导地位和工农联盟的基础地位。这就不同于“四九宪制”所呈现的多元力量参与政权的体制。宪法序言开篇就说：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下……建立了人民民主专政的中华人民共和国”。经由“五四宪法”的设计，社会主义制度权威和人民民主的权威、共产党的政党权威紧密结合在一起，成为此后中国政治发展的根基。

　　〔李少文系中央党校（国家行政学院）副教授，杨双庆系中央党校（国家行政学院）研究生〕

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