党的二十大和二十届三中全会对发展全过程人民民主作出专题部署。全过程人民民主作为中国特色社会主义政治发展道路的标识性概念，充分彰显中国共产党执政为民、坚持以人民为中心的坚定立场，是“一切权力属于人民”宪法信条的真切实践。如何让全过程人民民主得以全面深入发展，持续展现它的生命活力，这是迈入新时代的中国共产党正在思考的一项重大课题。习近平总书记深刻指出，“坚持和完善人民代表大会制度”“不断发展全过程人民民主”。这为发展全过程人民民主指明了方向。习近平总书记进一步强调，“各级‘一府一委两院’要严格执行人大及其常委会制定的法律法规和作出的决议决定，依法报告工作，自觉接受人大监督。”由此，强化对人大及其常委会报告工作成为坚持和完善人民代表大会制度的必由之路。
负责并报告工作的宪法演进
“负责并报告工作”作为民主集中制的重要内容，经由“五四宪法”的首次确认，伴随新中国宪法发展与变迁，其法治化逻辑得到夯实和强化。“五四宪法”规定了全国人大常委会、国务院、地方各级人民委员会、最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，由此奠定了“一府两院”向人大报告工作的规范格局。
现行宪法诞生之前的1954年至1978年间，“两高”向全国人大“报告工作”仅发生过2次。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中深刻指出，“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行”，如何解决这一问题，邓小平进一步指出，“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来”。1982年宪法接纳了民主集中制，使之成为一项重要的宪法原则。只不过，作为民主集中制的重要内容，报告工作在“八二宪法”中呈现不均衡分布。譬如，“两院”对人大“报告工作”的规定，即“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”规定的“一府两院”对人大“负责并报告工作”，在“八二宪法”中却成了“一府”之专属，参与“八二宪法”修改的张友渔先生作了如是解释：“法院、检察院的工作性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告。根据实际需要决定。”这就是说，没有规定报告工作不代表不报告，而是根据实际情况决定是否报告，这为“两高”向全国人大及其常委会报告工作提供了空间。
“八二宪法”虽只展现“一府”对人大“报告工作”之专属面向，但这并不妨碍“两院”对人大报告工作的事实化和常态化。自1983年开始至今，历次全国人大会议上，“两高”均作了工作报告。1989年七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》，将“两高”向全国人大报告工作予以法定化。从地方看，经由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的制定及修订，“一府两院”对人大负责并报告工作走向实定化。为与现行宪制相适应，“两院”组织法经过了多次修订，进一步明确了“两院”由人大产生、对人大负责并报告工作、接受人大监督，宪法中“产生-负责-监督”之规范逻辑得到夯实。
2018年现行宪法进行了第五次修改，监察机关作为新的国家机构正式登上宪法和法律的舞台，国家机构体系由人大基础上的“一府两院”迈入“一府一委两院”时代，作为依宪治国和反腐败法治化的产物，监察机关的宪制地位及其与人大的关系一直备受关注，2018年宪法修正恰是对社会关切的积极回应，在宪法总纲第3条第3款中增加了“监察机关”同样“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”之规定，并在国家机构专章中具体规定“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”《监察法》的出台使得监察机关由同级人大产生，对同级人大及其常委会负责，接受其监督步入法定化轨道。至此，“一府一委两院”之“负责并报告工作”正式确立，对人大负责并报告工作在整体上得到充实和强化。
负责并报告工作的宪制原理
人民民主是新中国宪法的逻辑起点，是兼具中国特色与世界意义的创造。毛泽东指出，人民民主原则不仅“可以提高全国人民的积极性”，也是“国际现象的一种”。“五四宪法”序言第一自然段规定：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会”，总纲第1条进一步规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”于此，“五四宪法”从中国特定的社会状况和阶级结构出发，创立了人民民主国家具有中国特色的人民民主专政制度。“五四宪法”对人民民主的推崇在“八二宪法”中得到传承。首先，宣示“国家的一切权力属于人民”，人民是宪法中一切权力正当性和合法性的来源，这在宪法上解决了政权的归属问题。其次，建构以人民代表大会制度为基础的国家制度体系，确保人民政权始终掌握在人民手中。第三，确认公民一系列基本权利，明确国家尊重和保障人权之义务。最后，按照民主集中制原则设置国家机构和配置国家权力。不难发现，在人民民主塑造的“政权-人权-治权”之宪制框架中，对人大负责并报告工作既是理解这一宪制逻辑的重要线索，也是维系这一宪制秩序的基本途径。
与人民民主相适应，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度登上新中国宪法和法律的舞台。从根本上说，人民代表大会制度即是要确保国家权力始终掌握在人民手中，让人民真正成为国家和社会的主人。彭真早在作“八二宪法”修改草案报告时即强调，“人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。”由此，现行宪法第2条第1款即明确：中华人民共和国的一切权力属于人民。紧接着第2款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是防止国家权力流失，避免出现不受控制权力的重要举措。进而通过第3款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，昭示人民代表大会制度的制度理想和规范意图。
人民主权原则必须仰赖于国家机构的设置和国家权力的配置并在实践中得到有效运行，如此才能得以实现。从制宪史上看，民主集中制经历了《共同纲领》“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”中“一律”，到“八二宪法”中“原则”语词的转换，彰显的是国家机构规范内涵上的重大变迁。据肖蔚云先生的解释，“一律”二字表述上过于绝对，行政机关不同于人大，其实行首长负责制，尽管也是在集体讨论的基础上。“原则上”国家机关都实行民主集中制，但具体的形式可以有所不同。于是，“八二宪法”正式确立了作为国家机构原则的民主集中制并延续至今。为保障民主集中制原则的落实，现行宪法在确立民主集中制原则（第3条第1款）后，继而用3个条款对之加以具体化：一是“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，此框定了人民与人大的关系，是“人民是国家的主人”的机制建构，人民正是通过人大行使国家权力，实现人民的共同意志；人大正是受人民委托行使国家权力，接受人民监督。二是“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，此厘定了人大与“一府一委两院”之关系。人大是代表人民行使国家权力，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，说到底还是由人民产生、对人民负责。三是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，此明确了中央与地方之间的关系。有利于防止中央权力过于分散、地方各自为政，充分体现了民主和集中的辩证关系。此4个条款共同组成民主集中制之规范体系。可以说，正是对人民和人民代表机关负责，受人民和人民代表机关监督，才真正捍卫了民主集中制原则，而报告工作正是“一府一委两院”对人大“负责”的必然要求，也是其接受人大监督的基本途径，“产生-负责并报告工作-监督”之民主集中制规范逻辑得到夯实。
负责并报告工作的宪法实现
全过程人民民主作为标识性概念已经进入党和人民的政治生活以及国家的法律话语体系之中，但全过程人民民主仍是“进行式”。习近平总书记指出，“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”未来，应从宪法高度推进“负责并报告工作”的均衡发展和整体实现，助力全过程人民民主的持续深入发展。
做好“负责”前半篇文章。其一，关于负责的主体，现行宪法已经明确了各级人大常委会和各级“一府一委两院”对同级人大负责，但宪法总纲只规定“一府一委两院”对人大负责，国家主席和中央军事委员会不在此列。这实际上有多重因素的考量。譬如，国家主席的权力行使多依附于全国人大及其常委会的决定，与全国人大及其常委会联系甚是紧密，其职权行使本就凸显了对人大及其常委会负责；中央军事委员会领导体制较为特殊，其直接对党中央负责，同时多涉及国家秘密和军事机密。此外，与“一府一委两院”不同的是，作为国家机构的国家主席和中央军事委员会，都没有地方建制，与地方人大及其常委会无法形成对应关系，这就导致国家主席和中央军事委员会“对人大负责”整体上和事实上的不能。但是，现行宪法在国家机构专章中仍然规定了国家主席和中央军委主席由全国人大选举产生、中央军委主席对全国人大和全国人大常委会负责，此佐证了“产生-负责”逻辑的有效性。其二，关于负责的对象。一是人大及其常委会要对人民负责，“八二宪法”将“五四宪法”中“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”修改为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，从“认为应当”到“应当”，表明作为最高国家权力机关的全国人大，其职权行使也不是主观任意而为之，也要遵循“一切权力属于人民”的根本准则。二是作为人大的常设机关，各级人大常委会要对同级人大负责，此在《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》均有明确规定。三是其他在人大基础上产生的国家机构“一府一委两院”，均应对人大负责、受人大监督。其三，关于负责的内容。负责的具体内容与国家机构的职权范围是一致的，对人大所负的“责”应当严格依据宪法中国家机构的职权配置来进行。譬如，全国人大常委会依照《宪法》第67条所集中规定的22项具体职权开展工作，以此对全国人大负责。此外，宪法第71条至73条依次规定了全国人大常委会的特定问题调查、提出议案、质询等权限。宪法还规定了国家主席、国务院及各部委、中央军事委员会、民族自治机关等国家机构的职权，这些职权事项框定了其对人大负责的内容范围。
做好“报告工作”后半篇文章。其一，从报告工作的主体看，根据宪法中“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的规范要求，推进“一府一委两院”报告工作的均衡发展。应适时修订《各级人民代表大会常务委员会监督法》，将监察机关报告专项工作载入其中，适应监察法治实践的需求。不仅“一府一委两院”须向人大及其常委会报告工作，人大代表同样应向广大选民（人民群众）报告工作，真正贯彻“一切权力属于人民”的根本原则。其二，从报告工作的对象看，既要对人大报告年度工作，也要对人大常委会报告专项工作，还要建立健全人大代表向广大选民（人民群众）报告工作的制度，这是二十大报告“密切人大代表同人民群众的联系”题中之义。其三，从报告工作的内容看，对工作报告的事项和内容应进行规范，避免出现“务虚成分偏多、实际工作汇报偏少，讲成绩偏多、讲困难问题偏少”“对代表的批评意见缺乏回应”等问题，这既是对人大真正负责的表现，也是报告工作实际价值的展示，便于人大监督工作落到实处。其四，从报告工作的方式看，报告工作通常是书面形式，具象化的书面报告便于人大代表在会议上对报告逐字逐句进行认真审议，进而有助于实现人大对其他国家机关的有效监督。建议在人大全体会议和常规性专项工作监督会议上采用书面报告；在人大常委会临时性召集或基于某种特殊因素，可以根据实际情况采取口头形式，但仍应以书面报告为主。其五，从报告工作的效果看，要充分发挥报告工作对人大负责、受人大监督的功效。基于“一府一委两院”报告工作的法定化和常态化，应进一步强化人大全体会议对“一府一委两院”工作报告的审议和表决，建立人大及其常委会的监督刚性，建立健全人大代表对工作报告内容质疑的问答和反馈机制，依法完善工作报告被人大会议否决后的善后处置和跟踪监督制度，保障人大监督的实效性和可持续性。
统筹做好“负责并报告工作”整篇文章。在中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一之宪制逻辑中，人民民主耦合了现行宪法“政权-人权-治权”之结构要素与核心命题。相应地，人民民主塑造了人民主权和民主集中制两大原则，建构人大主导下的国家机构体系，框定“一府一委两院”对人大负责并受其监督的根本准则。未来，应在全过程人民民主之规引下，基于对人大负责并报告工作的宪制原理，统筹做好“负责”之“前半篇文章”和“报告工作”之“后半篇文章”，进而完善“负责并报告工作”之“整篇文章”，推动作为中国特色政权组织形式的人民代表大会制度在中国式法治现代化征程中行稳致远。
（作者系深圳大学法学院教授。本文系2023年度国家社科基金一般项目“结构功能主义法律监督视阈下检察公益诉讼的机制创新与路径优化研究”的阶段性成果。受深圳大学2035卓越研究计划重大攻关项目和人文社科振兴计划冲高项目资助。）
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