宪法上的权力监督及其责任体系构建

　　反腐败和权力监督是新时代治国理政的一个主基调。要实现党中央提出的“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”的宏大目标，需要不断完善反腐败的制度体系，构建符合中国国情的反腐败理论体系。为了维护宪法权威，防止权力监督实践中出现的监督权滥用、权力监督运行中的异化、权力监督导致的“权力内卷”、不同监督类型的衔接失调等问题，提高权力监督的法治化水平，应着重强调责任形态和责任追究方式的体系化建构路径，从宪法责任原理出发，为权力监督的体系化构建提供理论基础和规范依据。

　　

　　

　　权力监督的体系化构建，是指在宪法和法律的框架内采用体系化思维和方法描绘和构建权力监督的整体图景。从监督体系的建构历程来看，1949年《共同纲领》规定了政治性较强的人民监察机关和人民监督，1954年《宪法》开始奠定了新中国国家监督体系的基本框架。1975年《宪法》废弃了1954年《宪法》确立起的国家监督体系，保留了有限的选举监督。1978年《宪法》恢复了人大监督、群众监督、工作监督，及至1982年《宪法》，全面恢复了1954年《宪法》的精神，创设了法律监督、审计监督、预算监督、监察监督等。2018年3月通过的《宪法修正案》中将全国人大宪法和法律委员会确立为宪法监督专责机构,充分体现了中国共产党依宪治国、依宪执政理念，推动了我国宪法监督制度的进一步健全和完善，建立起了以备案审查为主导的权力制约监督制度体系。

　　为了更好地了解我国权力监督的整体面貌，应当对权力监督展开宪法文本分析，建构其实然的知识图谱，查找其体系性构建的路径。现行《宪法》共有12个条款出现了“监督”一词。从该词出现的频次和内容指向看，仅包括群众监督、人民监督、人大监督、选举监督、工作监督、法律监督，而审计监督、预算监督、公民监督、监察监督等宪法条款中并没有出现“监督”一词。可见，单纯通过宪法文本中的“监督”一词，并不能确定宪法规定的所有监督种类，有必要从监督的内容展开进一步的文本分析。

　　在监督的程序、方式和责任这三个方面内容中，责任与监督的联系最为紧密，具有较高的逻辑一致性，比较容易判断。通过宪法文本分析，会发现宪法文本中有较多条款出现了“负责”“追究”“责任”的表述。例如，《宪法》第3条第2款规定了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”该条款中的“对人民负责”与“受人民监督”就呈现出“监督”与“负责”之间的内在关联。经检索，《宪法》共有19条21个条款出现了“负责”“追究”“责任”的表述，包括第3条第2款、第3条第3款的人民监督，第5条第4款的宪法监督和法律监督，第14条第1款的管理型监督，第27条第1款、第92条、第103条第1款、第110条第2款、第126条的工作监督，第41条第2款的公民监督，第69条、第94条、第110条第1款、第126条、第133条、第138条的人大监督，均属管理监督的第86条第2款、第90条第1款、第93条第2款、第105条第2款的责任制以及第109条的审计监督，第140条的制约监督。

　　需要特别注意的是，制约也是一种监督方式而非监督类型。宪法规定的法律监督是“权力限制和约束”意义上的。“法律监督”的“监督”并不是与“制约”完全对立或不相干的一个概念，因为从监督的本源含义来看，制约的含义被包含在其中，而非相反。原因在于我们通常所谈论的制约，并无西方分权“制衡”的内核，其意义核心仅是“权力控制和约束”，而监督的含义中既包括强度较弱的权力控制和约束，也包括强度更高的单向（度）管理。实际上，权力制约是法律监督的一种程序性行为，属于监督方式或手段，而不是监督本身。权力制约与法律监督并不能归于同一位阶，前者是方式或手段，后者是目标。也就是说，法律监督只有被放置在权力制约监督的程序性链条中，才能与政治监督区隔开来。因此，在权力制约监督程序性链条中的权力监督，可以归入法律监督的范围。但是，不在程序性链条中、仅凭拥有法定授权、依据“法律标准”作为判断法律监督的标准，虽然有助于法律监督的内涵拓展，却可能会导致法律监督与政治监督的界限模糊。

　　宪法文本中出现的上述监督类型，既有基于监督主体标准的监督类型，也有基于事务标准和基于监督方式标准的监督类型。单纯从监督主体无法窥见监督方式或手段，比如人大监督的监督方式或手段，常见的有审查与批准、改变与撤销、罢免、撤销、任免、质询、备案等，公民监督的监督方式或手段有申诉、控告或者检举，工作监督的方式或手段主要是考核，法律监督的主要方式被纳入程序性链条中，并通过侦查、公诉、抗诉、司法裁判等手段呈现出来，因而需要结合监督方式作进一步的分析判断，但完全依据监督方式作为判断标准，也不可行。一些监督类型，如审计监督、财会监督、统计监督、监察监督等，具有复合性特征，既可看作基于监督主体标准的监督类型，也可以将其作为监督方式对待。简言之，很难单纯通过监督方式或手段的分梳来明确监督类型的划分。不过，通过宪法文本中的监督方式的文本分析，有助于发现基于“监督”“责任”的文本分析可能无法确定的监督类型。

　　

　　

　　我国宪法文本中“监督”的知识图谱表明，宪法规定的权力监督各有不同的判断标准，有的以监督主体为标准，有的以依据为标准，有的以事务为标准，有的则以方式或手段为标准。目前，理论和实务界主要采用的是监督主体标准，该标准存在以下三个方面的限制：一是由于监督主体众多，加之不区分直接监督与间接监督，导致基于主体标准划分的监督种类较多；二是此种类型划分虽然能够直观地观察到监督者，但对于采取何种监督方式以及追究被监督者的何种责任，未得到直观的体现；三是此种类型划分相对更加强调监督者的权力，权力大者监督的力度更大，无形之中强化了权力在监督中的作用，而这与基于限权思想的权责一致理念有出入。

　　除了主体标准，监督对象、监督方式、程序、责任亦可分别作为划分监督类型的标准。其中，监督对象标准对于区分内部监督和外部监督，是非常必要的。但对于外部监督，基于监督方式和责任的标准相对更加妥当。尤其是在法治监督的理论框架内讨论外部监督的类型划分问题时，该标准显得尤其必要。原因是法治监督在本质上是一种基于法治的责任追究行为，没有法治依据，监督就有可能脱离法律的控制。这与法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求不相符合。此外，传统国家治理中的科层制组织体制容易造成“权大责小”之弊，更加凸显出基于宪法和法律的问责制之重要性。

　　

　　

　　习近平总书记强调，“权力的行使与责任的担当紧密相联，有权必有责。”权力与责任的一致性是权力正当性行使的必然要求，可见监督与问责关联密切、一体两面。党的十九届四中全会《决定》明确提出，“坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”因此，对于权力监督来说，依据宪法责任原理构建权力监督的责任体系，颇为必要。

　　权力监督责任体系在宪法上的基本原理，是宪法责任原理。而研究宪法责任原理的理由有三点：一是政治监督与法律监督如何区分，二者如何统摄于宪法的问题尚待厘清。二是政治监督不可外置于宪法，所以有必要在宪法的维度内讨论政治监督和法律监督。三是近代以来的立宪主义实践，通过宪法确立的责任体系实现了政治与法律的有效链接与功能耦合，从而落实了权力监督的权责一致理念。

　　现行宪法确立了由不同责任构成的责任体系。法理学界的通说认为，法律责任有广义和狭义之分。广义的法律责任通常指个人和组织承担的遵守法律、维护法律尊严的道德和法律义务。狭义的法律责任通常指违法者对其违法行为承担否定性法律后果。根据法律规范依据的不同，学界又将法律责任划分为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任、经济法律责任、违宪法律责任。这里的法律责任实际上是一个广义上的包含宪法和法律规范依据在内的概念。受此影响，宪法学界对于宪法责任，也有类似的广义和狭义概念界分，与法理学界关于法律责任的理解并不一致。

　　从21世纪初期宪法学界展开的讨论情况来看，当时普遍的观点认为宪法责任是与法律责任不同的一种责任形态，存在如“宪法责任等同于违宪责任”“宪法责任等同于政治责任”“宪法责任是一种特殊的法律责任”“宪法责任是一种政治上的、领导上的责任”“宪法责任具有政治和法律的双重属性”“宪法责任或违宪责任不是政治责任”等较大的观点分歧。在理论逻辑上，宪法责任不属于法律责任存在较明显的逻辑不周延问题。既然法律立、改、废、释的根本法依据是宪法，那么法律责任的正当性根据自然也应当是宪法，因此不应将宪法责任作为与法律责任对应的一个概念。理论上，宪法责任指的是一个体系——宪法责任体系或宪法规定的责任规范体系。在这个体系当中，宪法责任包括了违宪责任和法律责任。

　　宪法责任包括广义上的法律责任和政治责任。党的十九届四中全会《决定》提出“强化政治监督”，党的二十大报告提出“推进政治监督具体化、精准化、常态化”。现行宪法上出现了法律监督的概念，但未明文规定“政治监督”，而政治监督是否需要宪法上的根据有待讨论。对于这一问题，目前理论上的准备尚不充分，导致出现一种错误的观点，即认为政治责任是存在于宪法之外的一种责任形态。典型的例子是监察监督属性问题的学理讨论，其中一种观点认为监察监督属于政治监督。但是，如果监察监督属于政治监督，且基于监察法而获得法律上的规范依据，那么监察监督就应当获得宪法上的根据，其政治责任的承担也应当有宪法上的根据。事实上，世界各国理论界和实务界普遍认为职位轮换、职务任免、质询、罢免等都属于政治监督的具体方式，而我国宪法和法律亦有此类宪法规范和监督方式。既然宪法规定了政治监督的方式，理应也存在宪法上的政治责任形态。现行宪法虽然未明文出现“政治责任”的概念，但政治责任是现行宪法规定的一种责任形态并无疑问。

　　法律责任与政治责任的适度分离存在着合法化理由。政治与法律、政治责任与法律责任存在着明确的区分标准和合法化的理由。法律责任或违宪责任的承担在现代民主国家往往是经过诉讼程序确定的，但政治责任的承担并不必须经过诉讼程序，因而被一些学者认为是一种“非法律责任”。倘若以是否经过诉讼程序作为判断政治责任与法律责任的区分，那么凡是在制度设计上不经过诉讼程序确认的责任追究及其方式，就不属于广义的法律责任，而属于政治责任追究。因此，法律规范特别是宪法规范中规定的责任追究方式，并不能单纯地定位为法律责任或违宪责任，还应当包括政治责任。此即有观点所指出的宪法规定的问责制之“责任”，不仅包括了法律责任，还涵盖着政治责任。这种观念对于宪法属于国家的根本法这一认识来说是确当的。但并不能由此推导出，政治责任的承担只受法律规范的约束，在宪法射程之内、法律射程之外的政治责任承担，亦属可能。2018年宪法修改后，明确将党的领导写入宪法总纲，实际上为这种可能性提供了宪法规范上的依据。

　　依法治国首先是依宪治国，而依宪治国重在宪法实施及保证宪法全面实施的制度体系建设。作为保证宪法全面实施的制度体系重要内容，权力监督的体系化建构，对于提高权力监督的法治化水平，具有重要的理论和现实意义。研究表明，我国权力监督体系的时代之问，需要关照中国的宪制实践，需要符合法治现代化的理论逻辑，要求在宪法规范的理论逻辑框架内构建外部权力监督的宪法责任体系。通过宪法责任原理，建立一个基于宪法规范的自洽的权力监督理论体系，对于保证宪法全面实施的监督制度和理论的体系化，具有一定的理论指导意义。

　　〔作者系山东大学法学院（威海）副院长、教授〕

　　● 责任编辑：黄慧