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本刊简介“新中国宪法七十年”系列报道之六
保证宪法全面实施的理论创新和制度创新
法治是中国式现代化的重要保障。党的二十届三中全会《决定》指出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。”建立宪法实施情况报告制度标志新中国宪法七十年来，保证宪法全面实施的理论创新和制度创新达到一个新的高度，必将为中国式现代化建设提供坚强的法治保障。
“五四宪法”构建
中国特色宪法监督制度
宪法是国家的根本法、是治国安邦的总章程、是人权保障书，是社会最大公约数，这些不同视角的定义充分反映了宪法在现代国家建设中的极端重要性。宪法作用的发挥在于宪法的实施，宪法实施在于健全的宪法监督制度。新中国第一部宪法“五四宪法”起草制定过程中，即便在社会主义宪法理论准备并不充分的情况下，宪法制定者们也认识到监督宪法实施的重要意义，并结合中国实际构建了中国特色宪法监督制度。“五四宪法”第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在人民代表大会制度的基础上构建了由最高国家权力机关全国人民代表大会监督宪法实施的体制；第21条规定中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关；第27条第3项赋予全国人大监督宪法实施的职权；第31条第6项、第7项赋予全国人大常委会撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令、改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议的职权。由此开启了中国特色的宪法监督模式。
与当时世界成文宪法国家实行宪法监督模式不同，一些国家采用普通法院监督宪法实施模式，即法院在审理案件过程中对相关法律法规命令的合宪性进行附带审查，对违反宪法规定的法律法规命令不予适用，维护宪法的权威性。另外一些国家成立专门机构，或称为宪法法院或者宪法委员会，专门负责监督宪法实施，宪法法院可以根据相关法定主体提出审查要求，对法律草案或者法律法规开展一般性的抽象审查，也可以由个人申诉进行个案审理，或者裁决国家机关权限争议，或者宣布法律法规命令或者社会组织违反宪法无效或者解散，保障宪法的根本法地位。“五四宪法”建立了人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关由全国人大产生，并对全国人大负责，具有最高的权威性。宪法是国家根本法，是国家法律体系的基础，是一切国家机关、社会组织和个人的根本行为准则，具有最高的法律权威，由最高国家权力机关履行监督宪法实施职责，具有现实逻辑、理论逻辑和规范逻辑。
“五四宪法”建立了由最高国家权力机关监督宪法实施的体制，奠定了中国宪法监督的制度基础，开启了保证宪法实施的中国实践。
中国特色监督宪法实施的
创新实践
守正创新，党和国家坚持“五四宪法”建构的中国特色的监督宪法实施体制，结合国家民主法治建设和经济社会发展需要，总结历史经验，不断探索健全保证宪法全面实施的制度运行机制，完善监督宪法实施的配套制度，充分发挥最高国家权力机关监督宪法实施体制的优势。
“八二宪法”起草和讨论过程中，完善监督宪法实施体制机制是重要的议题。宪法修改委员会充分考虑监督宪法实施是日常性的工作、全国人大每年召开一次会议的实际，“八二宪法”第67条第1项规定了作为全国人大常设机关的全国人大常委会解释宪法、监督宪法的实施职权。监督宪法实施是以解释宪法为前提，解释宪法是监督宪法实施的重要组成部分。“八二宪法”增设监督宪法实施职权，保留了“七八宪法”第25条第3项赋予全国人大常委会解释宪法的职权，第67条第7项、第8项延续了“五四宪法”规定的全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。“八二宪法”规定全国人大常委会监督宪法实施同时解释宪法职权，推进了中国特色监督宪法实施体制机制建设，“八二宪法”的宪法修改委员会排除了全国人大及其常委会监督宪法实施之外的其他设想，坚持全国人大及其常委会监督宪法实施的模式。
宪法是国家法律体系的基础，全面贯彻实施宪法、维护宪法权威是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。党的十八大以来，党和国家前所未有的高度重视宪法实施，强调宪法在建设中国式现代化中的重要意义，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。
习近平总书记指出，“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一。”宪法重要作用发挥的前提是宪法全面实施。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。习近平总书记强调，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。习近平总书记关于宪法重要作用和保证宪法全面实施重大意义的论述，为推进宪法全面实施制度建设提供了根本遵循。
党的十八大以来，党和国家在各个方面加强宪法实施工作，从执政党到国家机关，从培养公众的宪法意识到严格规范“关键少数”的行为，从宪法文化建设到宪法理论研究，全面加强保证宪法实施制度建设，出台系列重大举措，开展宪法实施的理论创新和制度创新，健全保证宪法全面实施的制度体系，不断提高宪法实施和监督水平，推动宪法全面实施。
宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。公众的宪法意识为宪法全面实施提供坚实的社会基础，党和国家高度重视公众的宪法宣传教育，从1985年国家实施“一五”普法规划以来，党和国家在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宪法学习宣传教育活动，普及宪法知识、弘扬宪法精神、树立宪法权威、增进公众的宪法认同。2014年，全国人大常委会决定将12月4日设立为国家宪法日，纪念现行宪法的诞生，培养社会公众崇尚宪法、尊崇宪法和遵守宪法的意识。
宪法全面实施，公权力机关和国家公职人员是关键。党的十八届四中全会《决定》提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”2015年全国人大常委会第十五次会议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》，并于2018年修宪时将宪法宣誓制度载入国家根本法。宪法宣誓制度建立强化国家公职人员尊崇宪法、恪守宪法，严格按照宪法履职的责任感，树立公职人员的宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。
世界各国不同的宪法监督模式中，法律法规的合宪性审查是重点。党和国家加强备案审查工作，全国人大常委会根据宪法规定全方位对法律法规和规范性文件开展合宪性、合法性和合理性审查，并于2017年起由全国人大常委会法制工作委员会每年经过全国人大常委会审议向社会公布备案审查报告，公布备案审查实施情况。党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”2018年宪法修正案将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，规定全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责，明确了宪法和法律委员会是监督宪法实施的专责机关，健全监督宪法实施工作机制。2023年12月，第十四届全国人大常委会第七次会议通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》，健全备案审查程序机制。全国人大及其常委会加强宪法实施的监督，开展法律草案合宪性审查和法规规章备案审查，建立了法律法规的事前、事中和事后全链条的合宪性审查制度，保障法律法规符合宪法，维护宪法权威。全国人大常委会年度工作报告中加大了宪法实施情况的内容，公开宪法实施典型案例，极大推进宪法全面实施。
宪法实施情况报告是保证宪法
全面实施的最新制度创新成果
党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”党的二十届三中全会《决定》进一步提出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。”宪法实施情况报告制度是在总结近年推进宪法全面实施经验基础上，坚持最高国家权力机关监督宪法实施体制，以专项报告方式公布宪法实施情况，评估宪法实施主体落实宪法情况，督促宪法责任主体遵守宪法、履行宪法职责，完善保证宪法全面实施的机制，创新保证宪法全面实施制度，极具中国特色，具有以下鲜明特征：
宪法实施情况报告的权威性。作为保证宪法全面实施制度体系中一项具体制度，宪法实施情况报告是一项正式制度，是负有监督宪法实施职责的全国人大及其常委会根据宪法职责作出的，具有高度的权威性，而非学者个人、科研机构对宪法实施评估的研究成果。宪法实施情况报告虽然不是宪法文本本身，其所记载全国人大及其常委会关于宪法规定、宪法原则、宪法精神的解释、说明必须得到尊重，关于重大问题合宪性确认必须得到维护，实践中对宪法规定、宪法原则、宪法精神的理解必须与宪法实施情况报告中记载的宪法释义保持一致，不得冲突。
宪法实施情况报告的评估督导性。宪法实施情况报告在本质上是监督宪法实施的举措，是监督宪法实施的全国人大及其常委会定期将宪法实施情况向社会公开，接受人民的监督。宪法实施情况报告首先是监督宪法实施的全国人大及其常委会的履职报告书，作为监督宪法实施机关的全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，向人民报告，接受人民的评价和监督。全国人大及其常委会定期公布宪法实施情况报告，报告内容应当记载宪法责任主体落实宪法情况，特别是公权力主体执行宪法情况，接受全国人大及其常委会合宪性评价，对合宪行为进行确认，对违反宪法行为进行否定性评价或制裁，督促所有宪法实施主体全面履行宪法，保证宪法全面实施。
宪法实施情况报告的回应性。宪法实施包括宪法执行、适用、遵守和宪法监督，宪法实施的主体包括全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，涵盖国家政治、经济、文化和社会生活的各个方面，体现在立法、执法、司法和守法各个环节，一定意义上来说，所有国家法治活动都属于宪法实施。宪法实施情况报告内容需聚焦公众关心的宪法问题，回应公众关切。常态化的、没有引发合宪性争议的宪法实施不需纳入宪法实施情况报告。
宪法实施情况报告制度的
功能展开与制度设计
充分发挥宪法实施情况报告制度保证宪法全面实施作用，以功能为导向进行制度设计。保证宪法全面实施是宪法实施情况报告制度的出发点和落脚点，实现保证宪法实施情况报告的功能定位，可以从以下四个方面展开：
第一，宪法实施情况报告是公权力机关履行宪法职责的报告书，既报告全国人大及其常委会履行监督宪法实施情况，也公开宪法实施主体落实宪法情况，特别是公权力机关实施宪法情况，发挥报告评价督导功能。
第二，宪法实施情况报告是行动的宪法典，保证宪法规定、宪法原则、宪法精神的全面准确实施，宪法实施报告以明晰宪法文本规范意义为中心，阐释宪法规定、宪法原则、宪法精神的规范内涵，为公众遵守宪法提供明确规范指引。
第三，宪法实施情况报告是最好的宪法教科书，记录宪法实施典型案例，为宪法宣传教育、培养公众宪法意识提供生动鲜活的学习材料。
第四，宪法实施情况报告是宪法研究的资源库，通过对宪法问题处理的说理和论证，为中国宪法研究提供实践材料，提炼标志性概念、原创性观点，建设中国宪法学科体系、学术体系、话语体系。
评价督导、规范指引、宪法教育、宪法研究是宪法实施报告的功能展开，以宪法实施情况报告的四大功能目标为导向，建立宪法实施情况报告制度，应科学设计工作流程，规范报告运行机制，保证宪法全面实施。
确定由宪法和法律委员会公布宪法实施情况报告。宪法实施情况报告公布主体有全国人大常委会、宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会、全国人大常委会法制工作委员会宪法室四种方案。基于宪法实施情况报告是行动的宪法典，是权威知识的载体，具有高度权威性，应由权威机关在权威载体上公布。宪法实施情况报告并非全国人大及其常委会即时处理宪法问题，而是对一定时期宪法实施情况归纳总结；不宜是简短地对宪法实施材料归集，而是具有类似法典编撰性质地对宪法适用整理；既应保证报告的权威性，又应区分全国人大常委会的年度报告。作为以宪法实施为内容的专项报告，由监督宪法实施的专责机关宪法和法律委员会提交全国人大常委会审议，再由宪法和法律委员会向社会公布，刊登在全国人大常委会公报上。由全国人大常委会法制工作委员会及其宪法室做好报告的辅助工作，其它国家机关不得公布本单位本系统宪法实施情况报告。
注重宪法实施情况报告的论证说理。宪法全面实施包括宪法规范、宪法原则和宪法精神的遵守和适用，具有高度原则性和概括性，需要全国人大及其常委会通过个案处理加以明晰，为公众提供明确规范指引，对宪法责任主体行为合宪性评价不能过于简短，说明理由是宪法适用的必然要求。宪法实施情况报告不单单汇总所有全国人大及其常委会处理的过案，更在于对过案进行整理，补强说理论证，揭示宪法事实和宪法判断的关联性，明晰宪法的规范意义。
制定宪法实施情况报告规范文本。宪法实施情况报告的评估督促、规范指引、宪法教育和宪法研究功能，需要有充分的信息披露，又要方便公众阅读学习，有必要研究制定宪法实施情况报告的规范文本。借鉴目前司法机关和执法机关公布的典型案例的经验，宪法实施情况报告正文中至少应包括下列要素：涉宪事件的国家机关、涉及的宪法问题和全国人大及其常委会的处理意见及其理由。对于涉及相关法律草案，需要公布背景、宪法争议焦点和全国人大及其常委会解释说明。规范化报告文本保证宪法实施信息公开的完整性，又方便公众查阅。
保障宪法实施情况报告的公众易获得性。宪法实施情况报告是宪法教育的教科书、是宪法研究的资源库，报告内容不仅需要充分全面，还需具有易获得性，方便公众学习查阅、方便学术研究挖掘。宪法实施情况报告是常态化、制度化的工作，持续的宪法实施报告必然沉淀丰富的宪法资料，需要科学技术协助解决公众需求。信息化时代背景下，建议在全国人大常委会官方公众号中建设宪法实施情况报告信息资源库，将宪法实施信息全面充分呈现出来，既保障公开信息内容的权威性，又保证公众容易获得信息进行学习研究。
（作者系广东财经大学法学院教授）
● 责任编辑：黄慧