宪法全面实施重在“全面”

　　习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话强调：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次明确提出“宪法全面实施”，强调“健全保证宪法全面实施的体制机制。”2020年，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出：“建设法治中国，必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，坚持依宪治国、依宪执政，把全面贯彻实施宪法作为首要任务，健全保证宪法全面实施的体制机制，将宪法实施和监督提高到新水平。”2022年10月，党的二十大报告再次强调“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”。2022年12月19日，习近平总书记发表署名文章《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，强调“健全保证宪法全面实施的制度体系，必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻，坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，确保宪法得到完整准确全面贯彻”，首次提出“宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻”和“确保宪法得到完整准确全面贯彻”，为宪法全面实施进一步指明了方向。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，再次强调“必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威”“健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。

　　

　　

　　关于宪法全面实施，就实施的主体而言，不限于国家机关，还包括各政党和社会团体、各企业事业组织以及公民个人。宪法全面实施的主体具有全面性，所有主体都必须实施宪法。

　　现行宪法序言明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”现行1982年宪法是在1954年宪法的基础上制定的，继承和发展了1954年宪法的基本原则。1954年9月15日，宪法起草委员会委员刘少奇代表宪法起草委员会在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》指出：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”从上述规定及报告来看，我国宪法实施的主体包括一切国家机关，包括政党、武装力量、社会团体和企业事业组织在内的各种社会组织，以及全体公民。

　　

　　

　　关于宪法全面实施，就实施的内容而言，不限于宪法的基本权利条款，还包括国家机关条款、宪法序言和总纲条款，以及国家象征条款；不限于宪法规定，还包括宪法原则和宪法精神。

　　宪法的全面实施，首先是宪法规定的全面实施。值得注意的是，宪法规定的全面实施，不仅指宪法正文从第1条至第143条所有条款的实施，还包括宪法序言的实施。2001年12月3日，时任全国人民代表大会常务委员会委员长李鹏在全国法制宣传日座谈会上指出：“宪法序言，最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志，是宪法的灵魂，同宪法条文一样，具有最高法律效力。违反宪法序言，就是在最重要的问题上违反了宪法。”

　　宪法的全面实施不仅包括宪法规定的实施，还包括宪法原则和宪法精神的全面实施。早在1978年3月1日即制定1978年宪法时，时任中共中央副主席叶剑英受中共中央委托（当时的修改宪法委员会由中共中央政治局全体成员组成），在五届全国人大一次会议上所作的《关于修改宪法的报告》，专门有一部分内容即“关于宪法的实施”，值得我们回顾。叶剑英在报告中明确指出：“宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证全部实施。”2022年12月19日习近平总书记发表署名文章，明确强调“必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻……确保宪法得到完整准确全面贯彻”。2023年12月4日，习近平总书记在第十个国家宪法日之际作出重要指示，再次强调“坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻”。我们全面实施宪法，不仅必须全面实施宪法的规定，而且必须全面实施宪法的原则和精神。

　　宪法规定，就是宪法序言和正文中的所有规定。而宪法原则，既是宪法制定和实施的基本准则，也是宪法所确立的治国理政的基本准则。宪法原则在现代社会往往规定在各国宪法文本的前面，例如我国现行宪法第1条至第5条所规定的社会主义、权力属于人民、民主集中制、民族平等、法治国家，以及宪法第二章“公民的基本权利和义务”的第一条即全文第33条所规定的“国家尊重和保障人权”，都是我国的宪法原则。至于宪法精神，是宪法的基本价值和理念，它往往不是宪法条文直接明文规定的，而需要从宪法文本中推导出来，例如改革开放、权力制约等，都是我国宪法的精神。在宪法全面实施中，宪法原则和宪法精神与宪法规定一样，都要全面实施，包括以宪法的原则和精神来理解和解释宪法的规定。

　　

　　

　　关于宪法实施的方式，1982年11月26日彭真同志在五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出，“宪法修改草案经过这次全国人民代表大会审议和正式通过以后，就要作为具有最大权威性和最高法律效力的国家根本大法，付诸实施了。它将成为我国新的历史时期治国安邦的总章程。我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。《序言》总结建国以来制定和执行宪法的正反两方面的历史经验，明确指出：‘全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。’全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行”。由此可以看出，我国宪法实施的主要方式有两种，一是宪法遵守，二是宪法执行。其中，宪法执行，又包括依宪立法、依宪执法、依宪司法、依宪监察，以及宪法解释和宪法修改等。同时，宪法监督涉及宪法实施。另外，还有宪法直接实施的问题。

　　宪法遵守是一种消极的宪法实施方式。从我国宪法第5条第4款关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定，以及第53条关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”的规定来看，宪法遵守（或遵守宪法）是指国家机关、社会组织和公民个人不违反宪法的具体条文规定及其原则精神，侧重强调不违反宪法。但是，宪法遵守是重要的宪法实施方式，宪法在没有违反的情况下得到了遵守，宪法也就得到了实施。

　　宪法执行是一种主动性的宪法实施方式，指国家机关直接运用宪法来处理具体事情的活动。与宪法遵守相比，宪法执行具有主动性的特点。宪法执行的主体是行使国家职权的国家机关。首先，全国人大及其常委会直接根据宪法而制定法律，即依宪立法，无疑是一种宪法执行的活动。全国人大及其常委会在行使选举权、决定权、监督权时，是直接依据宪法有关规定的，同样属于宪法执行。其次，行政机关也是宪法执行的主体。我国宪法第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第105条规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。行政机关必须依法行政，所依据的是法律，一般不直接依据宪法来行使职权，但法律是根据宪法而制定的，故必须在适用法律时进行“依宪释法”，即依照宪法来解释所要适用的法律条款，确定其含义，从而间接地执行宪法，故依宪执法成为宪法执行的方式。第三，我国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权。显然，宪法强调的是依法司法，我国司法机关主要依据法律来办案，并不直接执行宪法。但同样，司法机关依法行使司法权而执行（即适用）法律时，同样必须进行依宪释法，即依照宪法来解释所要适用的法律条款，从而也成为宪法执行的主体，依宪司法也成为宪法执行的方式。同理，监察委员会适用监察法时，同样应依宪释法，依照宪法来解释所要适用的监察法律条款，间接地适用宪法，从而也成为宪法执行的主体，故依宪监察也成为宪法执行的方式。

　　宪法解释，可分为立宪性解释和应用性解释。作为立宪性的宪法解释虽然往往发生在宪法实施过程中，但解释出来的内容也需要实施，可见在某种意义上立宪性的宪法解释属于宪法创制的范畴。但就全国人大常委会进行立宪性解释的活动本身而言，它是全国人大常委会执行宪法第67条第1款规定的活动，故可以认为它是宪法执行的一种，由此也是宪法实施的一种方式。应用性的宪法解释，即在法律适用中依照宪法来解释法律时首先要进行宪法解释，这也是一种宪法实施的方式，但它并不具有完全的独立性，它伴随于宪法实施的全过程，因为宪法遵守需要解释宪法、宪法执行需要解释宪法、宪法监督同样也需要解释宪法。

　　宪法修改，与立宪性的宪法解释同理，宪法修改后的内容也需要实施，在某种意义上宪法修改属于宪法创制的范畴。但就宪法修改的活动本身而言，它是全国人大直接执行宪法第62条关于全国人大有权修改宪法的规定以及第64条有关宪法修改特别程序的规定的行为。显然，它是宪法执行的一种方式，也属于宪法实施的方式。

　　宪法监督，主要是合宪性审查，也可以说是宪法实施的方式。严格说来，宪法监督本来不是宪法实施的本身，而是宪法实施的保障。正如张友渔先生所说的：“给予全国人大常委会以宪法实施的监督权，是保证宪法得以贯彻实施的重要措施。”然而，宪法监督，开展合宪性审查工作，处理违宪问题，必须依照宪法的有关规定来处理，显然必须执行有关宪法的规定，也必须遵守有关宪法的规定。可以说，宪法监督是一种特殊的宪法实施方式。例如，2017年12月27日全国人大常委会在批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》时，在实际上就内地派驻西九龙站内地口岸区的出入境边防检查机关、海关、检验检疫机构、口岸综合管理机构和铁路公安机关在香港特别行政区西九龙站内地口岸区执法的《合作安排》是否影响香港特别行政区的高度自治权等是否合宪的问题开展了合宪性审查，最后根据宪法的规定和精神，确认《合作安排》符合宪法。

　　

　　关于宪法全面实施，就实施的领域而言，也应当是全面的，是全方位的实施，不限于在立法中的实施，以及合宪性审查中的实施，还包括在普通法律适用中的实施。

　　我们要重视通过依宪立法的方式来推进宪法在立法领域的实施。近年来，全国人大常委会在依宪立法方面作了积极努力。例如，2020年通过的民法典，既以宪法为立法依据，又将宪法中有关所有权、财产权、继承权、平等权、人身自由、人格尊严、婚姻家庭等规定通过民事立法予以实施。2023年3月13日第十四届全国人大一次会议修改的《立法法》第5条明确规定：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。

　　我们还要重视合宪性审查领域的宪法实施。这又包括立法草案过程中的合宪性审查和备案审查中的合宪性审查，近年来在这两方面有很大的进步。例如，全国人大及其常委会在制定监察法，修改刑事诉讼法，修订人民法院组织法和人民检察院组织法，修改人口与计划生育法，通过关于设立上海金融法院、关于宪法和法律委员会职责问题、关于国家监察委员会制定监察法规、关于中国人民解放军现役士兵衔级制度等决定时，在审议有关草案时都进行了合宪性审查，遵循宪法规定、原则和精神作出适当处理。又如，近年来，全国人大常委会对报送备案的法规、司法解释等规范性文件进行了合宪性审查，妥善处理了上级人民检察院统一调用辖区内的检察人员办理案件、对某类犯罪重点人员采取“连坐”式惩戒措施、全面禁止销售燃放烟花爆竹、民族自治地方民族教育中民族语言文字使用等合宪性、涉宪性问题，纠正了违宪违法规范性文件。2023年12月29日全国人大常委会通过的《关于完善和加强备案审查制度的决定》规定：“明确审查重点内容。在审查工作中，应当重点审查以下内容：（一）是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神……”2024年11月8日修改的监督法专门增加一条，作为第五条：“全国人民代表大会常务委员会监督宪法和法律的实施，地方各级人民代表大会及其常务委员会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，维护国家法治统一、尊严、权威。”建议进一步加强合宪性审查中的宪法实施，推动生效法律的事后合宪性审查，保证宪法全面实施，维护宪法权威。

　　普通法律适用中的宪法实施，也是宪法全面实施的关键内容，不容忽视。普通法律适用中宪法实施的方式是依宪释法，是指法律适用者依照宪法的规定及其原则精神来解释所要适用的法律条款。法律适用者包括法院、检察院、行政执法机关、监察委乃至人大常委会等。

　　行政机关和司法机关在行政执法和司法实践中处理具体案件而适用法律时，执法者或司法者进行“依宪释法”，依照宪法的规定及其原则精神来解释所要适用的法律条款，应用宪法来确定法律条款的含义。在具体案件的处理中，相关法律条款得到适用的同时，相关宪法条款也得以适用，由此依宪释法在实际上成了宪法适用的一种方式。所以，我们说依宪释法是宪法实施的一种方式。依宪释法是依宪执法、依宪司法以及依宪监察的具体表现。

　　普通法律适用中的依宪释法，这种宪法实施具有间接性和主动性的特点。行政机关和普通司法机关一般不直接依据宪法来处理案件，而是依据立法机关所制定的法律来工作，它们在处理具体案件时直接适用的是法律而不是宪法，宪法在案件处理中的作用是作为行政执法者和司法者在适用法律时解释法律的依据。所以说，宪法通过依宪释法的方式在法律适用中的适用是一种间接适用、间接实施。同时，依宪释法这种实施宪法又是“主动”的，它与“宪法遵守”不同。“遵守”强调的是不违反，故“宪法遵守”是消极的宪法实施方式，而“依宪释法”虽是间接适用宪法，但它是主动的，它强调执法者和司法者主动运用宪法来解释法律。而且，在普通的法律适用中执法者和司法者一般不会去考虑宪法的遵守问题，更多地是在开展依宪释法时，宪法遵守才会进入他们的视野，由此可以说依宪释法还是法律适用中宪法遵守的进路，主动的依宪释法可以促进“宪法遵守”。

　　普通法律适用中的宪法实施即依宪释法具有重要意义。普通法律适用中的宪法实施可让我国宪法在当下广泛实施起来。行政执法和司法适用是在一个国家中涉及面最广的法律活动，广大行政执法者和司法者在行政执法和司法活动中适用法律时积极开展依宪释法，无疑可让我们的宪法得到最广泛的实施，而且是在当下得以实施，让宪法在当下就可发挥作用。可以说，依宪释法是我们每个人特别是法律人可以做而且现在就可做的，当下就能让人看到的宪法实施方式。同时，普通法律适用中的宪法实施有利于维护法制的统一。维护宪法的权威和法制的统一，最重要的手段当然是合宪性审查。但合宪性审查只是事后的个别补救，而依宪释法是法律适用者几乎天天开展的经常性工作，并且还有填补法律漏洞的功能，自觉保持整个法律体系符合宪法。

　　普通法律适用中的宪法实施具有正当性，它是法律适用的应有之义。行政机关和司法机关在适用法律时，首先应当解释法律。可以说，法律解释是法律适用的前提和必经环节。同时，法律是根据宪法而制定的，为维护宪法的权威和法制的统一，法律适用者在适用法律而解释所要适用的法律条款时，理应回到宪法，依照宪法来解释，至少要确保自己对所要适用的法律的解释不与宪法相抵触。依宪释法不仅应该是一项冲突规则，在法律解释产生歧义时，由法律适用者依据宪法来选择最符合宪法精神的解释，并且它应当是一项在法律解释的各个阶段交叉出现并始终都要考虑的“一以贯之的解释原则”“普遍适用的法律认知原则”。

　　普通法律适用中的宪法实施具有宪法依据。我国现行宪法在序言的最后一段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”依宪释法，即在适用法律时依据宪法来解释法律，在很大程度上就是以宪法为根本的活动准则。由此可见，依宪释法在我国是有宪法依据的，可以说是我国现行宪法的明确要求。“一切国家机关”“都必须以宪法为根本的活动准则”，理应包括作为国家机关的各级行政机关和司法机关及其它们的工作人员即具体办案的执法者和司法者个人“必须以宪法为根本的活动准则”，在适用法律时积极主动地开展依宪释法活动，依据宪法的基本精神来解释法律，进而间接地适用宪法，“维护宪法尊严、保证宪法实施”。

　　我们要进一步认识到普通法律适用中宪法实施的重要性和职责，掌握普通法律适用中宪法实施的具体方法，学好宪法，准确把握并充分贯彻落实宪法精神，积极主动地走进依宪释法这扇宪法实施之门，通过依宪释法的方式，在广泛的法律适用实践中全面实施宪法。

　　（作者系苏州大学王健法学院副院长、教授）

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