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本刊简介“新中国宪法七十年”系列报道之四
“五四宪法”的权力观
权力是政治和法律世界中的一个核心概念，几乎所有的政治理论和公法理论都围绕着权力展开。现代政治科学试图从人性的固有特征中去探究权力的运行规律，法学家们则是用成文宪法将权力的来源、目的、种类和运行方式确定下来，防范权力伤害到公共利益和个人权利。尽管从人性的普遍性而言，权力必然具有一般规律，但普遍的人性需求在具体时空背景下会呈现出巨大的差异性，这就导致不同的国家、不同的政党、不同的宪法对权力的理解和期待并不一样。中国共产党从马克思主义基本原理出发，在中国革命、建设和改革的实践中逐渐建构出一套自己的权力理论。中国的这套权力理论遵循着与西方权力理论截然不同的内在逻辑，并在中华民族伟大复兴的历史进程中展示出显著的优越性。然而，中国共产党的权力观并不是一蹴而就的，而是在长达百年的政权建设和理论探索中历经曲折后形成的。“五四宪法”是这段历史中的一个重要节点，它是对过去的总结，也是对未来的展望，此后中国历次宪法修改在涉及国家权力的组织和分配问题上，无不是对“五四宪法”权力观的继承与发展。
权力的本质：
权力是人民的意志和力量
中国古代没有现代意义上的权力概念。古代王朝的国家机构体系是君主通过分官设职的方式建立的，权力始终依附在官职的外衣之下。如黄宗羲所言：“天下不能一人而治，则设官以治之；是官者，分身之君也。”中国古代国家机构组织方面的法律文件，基本只规定官名、品级、待遇、职责，而没有对国家权力进行类型化。这种分官设职的国家机构建构模式，深深影响了近现代中国的立宪活动。从秦汉的“三公九卿”到隋唐的“三省六部”，其核心概念都是国家机构而不是国家权力。
现代的权力（power）概念起源于西方中世纪，后在启蒙思想家的著作中逐渐定型。14世纪初，罗马的吉莱斯将力（power）定义为“作用者借以产生特定效果的能力（potency）”，具体包括自然力、技艺能力、知识能力和统治能力四种形式。斯宾诺莎将作为统治能力的权力一分为二：权力包含了合法性支配（potestas）和事实上的力量（potentia）。亚当·斯密则是用权威（authority）和效用（utility）来指代权力的两个组成部分。西方政治与法学理论习惯从权利视角来理解权力，有意无意地忽视了权力的事实性要素。在其看来，权力来源于个人权利的让渡，并且个人权利并不能完全让渡出去。因此，这种源自权利的权力是有限的，其合法性基础是尊重和保护个人权利。但这种对权力的理解淡化了权力与权利的本质区别，不符合中国人对权力的认识。
中国人更习惯从力量的维度去思考权力。1954年，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“革命使得人民的意志和力量集中起来了。而当人民已经得到解放并建立了自己的国家以后，当然就要把自己的意志和力量充分地集中到国家机构里去，使国家机构成为一个坚强的武器。”这段话非常准确地概括出了“五四宪法”对权力的理解。权力是什么？权力是“人民的意志和力量”。人民的意志赋予权力合法性，人民的力量赋予权力实效性。人民怎样表达意志和力量呢？“革命使得人民的意志和力量集中起来。”革命既是人民行使权力的方式，也是人民产生权力的手段。人民掌握权力之后怎么用？“当人民已经得到解放并建立了自己的国家以后，当然就要把自己的意志和力量充分地集中到国家机构里去，使国家机构成为一个坚强的武器。”
权力的来源：一切权力属于人民
权力是人民的意志和力量，这样的权力自然来自人民并服务于人民。“五四宪法”第2条第1款明确宣告：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”但是，“五四宪法”第2条并没有完整揭示人民获得权力和行使权力的逻辑过程。一切权力属于人民，这是一种规范上的应然，这种应然是如何变为实然的呢？事实上，人民经过了两个阶段才将权力交到全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
首先，一切权力属于人民，但人民只有通过革命才能拿回属于自己的权力。建立无产阶级的政权首先必须通过革命夺取政权，所以列宁说“一切革命的根本问题是国家政权问题”。1927年2月，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中也对革命进行了界定：“革命不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭俭让。革命是暴动，是一个阶级推翻一个阶级的暴烈的行动。农村革命是农民阶级推翻封建地主阶级的权力的革命。农民若不用极大的力量，决不能推翻几千年根深蒂固的地主权力。”因此，人民拿回属于自己的权力不是靠统治阶级的施舍，而是靠“暴动”，靠“一个阶级推翻一个阶级的暴烈的行动”。半年后，毛泽东进一步将其总结为“枪杆子里面出政权”。人民通过革命夺取政权，然后人民将权力交给政权机关，再由政权机关制定宪法和法律。在权力的来源问题上，共产党人无疑是典型的事实论者：政权机关权力不是通过法律赋予的，而是通过政权机关创造了法。
其次，通过革命夺取政权之后，人民必须出场选举将权力交给人民代表大会代表人民行使权力。1945年8月，毛泽东在延安干部会议上讲道，“去年有个美国记者问我：‘你们办事，是谁给的权力？’我说：‘人民给的。’如果不是人民给的，还有谁给呢？当权的国民党没有给。……人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人”。在这里，毛泽东显然认为陕甘宁边区政府的权力是直接来自人民的委托，但人民是通过何种方式将其权力委托给边区政府的呢？从中国共产党革命建国的历史来看，尽管革命建国过程中，人民先后采用了通过暴动建立革命委员会以及通过协商方式产生政治协商会议这两种建立政权的形式，但这都是特定阶段的权宜之计，最终人民必须亲自出场，通过选举产生人民代表大会进而建立新中国的政权体系。
权力的组织：权力必须集中
在政权的组织方式上，中国共产党以民主集中制为党和国家机构的组织原则，坚决反对西方的“三权鼎立”。“五四宪法”第2条第2款明确规定了民主集中制原则，并在国家机构体系中塑造出一个一元化的最高国家权力机关。之所以采用民主集中制原则建构一元化的政权体系，是因为在组织学上，任务决定组织方式，任务越艰巨，需要的权力越大，越需要权力集中。对于当时弱小的国家和革命的政党而言，迫切需要的不是自由，而是力量。以共产主义为最高理想的政党和国家首先要做的就是集权，而民主集中制就是集权的方式。故而，在“五四宪法”的起草者看来，中国要实现社会主义现代化建设和中华民族的伟大复兴，权力必须足够集中，使有限的资源发挥出最大的成效。
中国共产党从建党之初就意识到权力集中的重要性。1921年8月，陈独秀在与无政府主义者的论战中批评无政府主义者只看到自由自治这些合味的名词，却没有意识到没有权力的集中各团体根本自由自治不起来。因此，陈独秀明确提出：“权力集中是革命的手段中必要条件。”1937年7月，毛泽东指出取得抗日战争的胜利必须建立实行民主集中制的政府，因为这样的政府才是“最有力量的政府”。“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。”权力必须集中在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中得到了进一步阐述。在说明“五四宪法”的历史意义时，刘少奇强调：“在我国实现社会主义工业化和社会主义改造，是一个十分艰巨复杂的任务。必须动员全国人民的力量，发挥广大人民群众的积极性和创造性，在正确的和高度统一的领导之下，克服各种困难，才能实现这样的任务。”
在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，刘少奇讲道：“从资产阶级的观点出发，是不能理解我们国家的政治制度的。”为防止陷入群龙无首、一盘散沙的境况，以民主集中制为组织和活动原则的国家机构不允许各机关之间相互打架、相互拆台，而是强调经过人民代表大会统一和集中行使权力。民主集中制之所以集中力量办大事，一方面是因为民主集中制能够保障人民当家作主，充分调动广大人民群众的积极性和能动性，另一方面是因为民主集中制能够保证集中统一领导，避免议而不决、决而不行。
权力的分配：政治权力的统一与法律权力的分工
“五四宪法”通过民主集中制将权力组织起来，再通过各个国家机构的职权配置将权力分配出去。这是两个截然不同的环节，处理的是两种不同性质的权力。从人民手中组织起来的权力是政治权力，只能掌握在作为国家权力机关的人民代表大会手中，而从人民代表大会分配到其他国家机关的权力是法律权力，可以在不同国家机关之间灵活配置。
在政治权力方面，“五四宪法”坚持国家权力的同一性，由人民代表大会行使的国家权力被视为一个不容分割的整体。国家权力的统一性建立在人民意志的统一性之上。国家权力的统一性是为了确保各个国家机关活动的统一性。国家机构之间的权力分工必须以国家权力的统一性为前提。如果不承认国家权力的统一性，那么各个国家机关的活动就很难遵循统一的目标和原则，各个国家机关的部门意志就会瓦解人民意志。也正是在此意义上，国家权力机关必须在与其他国家机关的关系中占据一种凌驾性的地位，唯有如此才能维护国家权力的统一性。
对于任何一个复杂组织而言，权力分工都不可避免。早期的社会主义宪法为了维护国家权力的统一性，极力反对国家权力的类型化。苏联的几部宪法都没有明确将国家权力进行类型化分割。中国共产党在新民主主义革命阶段制定的重要宪法文件，也从未使用立法权、行政权、司法权或类似的概念。1949年《中央人民政府组织法》所创设的国家机构体系，也仅规定了几大机关的性质和职权，未对任何一个机关的权力类型或权力性质做出规定。在法律权力的分工问题上，“五四宪法”走出了开创性的一步。首先，“五四宪法”明确规定了“立法权”“审判权”“检察权”，并将其作为国家权力法律化的方式。在此之前，各类宪法性文件都是以列举的方式划定国家机构的职权范围，而没有使用“立法权”等抽象的权力概念。其次，在国家机构的职权配置上，“五四宪法”则是根据国家机构职能定位的需要，将不同类型的国家权力形式在国家机构之间灵活配置。
权力的制约：通过监督制约权力
权力具有超越合法性边界向外扩张的倾向，如何制约权力是各国宪法无法回避的问题。“五四宪法”充分意识到了权力制约问题，不过“五四宪法”反对通过分权制衡来制约权力，而是设计了一套权力监督制度，来实现对权力的制约。西方自由主义恐惧权力的集中，无论权力集中在少数人还是多数人手里，他们总认为权力的集中会导致专制。因此，他们遵循分权原则，对国家权力进行分工、制衡和问责。国家权力不仅被平行地分为立法权、行政权、司法权三种，还通过权力的混合使国家机关相互制衡，最后再通过民主选举制度进行问责，以此否定任何一个国家机关享有至高无上的权力。
社会主义国家对权力的认知不同于西方，权力首先是完成任务的手段，对权力的过多防范和限制会影响国家任务的实现。在民主集中制原则下，权力的制度化约束方式是监督。“五四宪法”9次使用了“监督”概念，并与其他相关条款构筑了一个相对完整的权力监督体系，具体包括：人民对国家机关、人大代表以及国家工作人员的监督，人大对“一府两院”的工作监督，人民检察院对公民和国家机关的法律监督，上级机关对下级机关的层级监督。
虽然“五四宪法”试图以权力监督体系制约权力，但“五四宪法”权力分配和制约的理念、制度和方式并不成熟，导致“五四宪法”中的有些权力本身就没设限、有些权力根本不受监督，而这正是“五四宪法”命运坎坷的重要原因。
结语
“五四宪法”奠定了新中国的宪法传统，表达了社会主义宪法的权力观，架构出超越西方“三权鼎立”的权力组织形态和职权配置方式，设计了以权力监督权力的控权方案。但囿于特定的历史背景，“五四宪法”在法治原则、基本权利保障、权力制约、宪法实施，以及处理党的领导与法治的关系等方面均有着明显的不足。不过，任何一部好宪法都不是一步到位的，而是要在宪法实施过程中不断调试和进化。现行宪法是在“五四宪法”的基础上制定的，现行宪法的权力观无疑深受“五四宪法”的影响。与“五四宪法”命运不同的是，现行宪法是党和国家在经历了一系列的政治动荡，深切体会到树立宪法权威对于约束权力的重要性之后制定的。故而，现行宪法从一开始就确立了宪法至上的法治理念，并逐步确立了依法治国、依宪执政、依规治党的基本方略，改进了权力的组织和分配结构，解决了“五四宪法”权力过分集中和权力未能有效制约的问题。
（作者系浙江大学光华法学院百人计划研究员。本文完整版曾以《中国共产党的权力观与“五四宪法”的政权建构》为题发表于《党内法规研究》2024年第3期。）
● 责任编辑：曹菲