“五四宪法”诞生记

　　党的二十大报告强调，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。一个国家，一部宪法，一种命运。新中国成立75周年，从新民主主义迈向社会主义，中华民族从站起来、富起来到强起来，都离不开宪法这部治国安邦、治国理政的总章程、根本法。现行宪法即“八二宪法”，是以“五四宪法”为基础修订而成的，值此“五四宪法”诞生70周年之际，重新回顾“五四宪法”诞生的历史，是极好的纪念方式。

　　

　　

　　杭州，毛泽东一行为了一件大事而来。1953年12月24日下午，毛泽东的专列从北京驶出，目的地是杭州。在专列上，毛泽东和随行人员谈到，“治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。”

　　专列于28日凌晨抵达杭州，从1953年12月28日至1954年3月14日，毛泽东率领宪法起草小组在杭州度过了77个日夜。住刘庄（今西湖国宾馆），每天午后三点，毛泽东到北山街84号大院30号楼（今“五四宪法”历史资料陈列馆北山街馆）的平房办公，与起草小组成员一道工作。

　　1954年1月9日，毛泽东正式开始主持起草工作，1954年1月15日，毛泽东致电刘少奇等中央领导，通报了宪法起草小组的工作计划。除了宪法起草和制定进度时间规划之外，毛泽东还专门为中央政治局委员及在京各中央委员列了一个宪法参阅资料。故而，宪法的起草工作事实上在杭州和北京两地同时推进。

　　决定制定“五四宪法”有一个过程。新中国成立之初，百废待兴，因客观条件制约，无法及时进行人民代表的普选，中国人民政治协商会议代行了全国人民代表大会的职能，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）作为临时宪法。随着土地改革基本完成、抗美援朝结束、国民经济的初步恢复，实行普选、召开人民代表大会、制定宪法的条件基本成熟。鉴于此，《人民日报》发表了题为《迎接一九五三年的伟大任务》的元旦社论，明确将“召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划”确定为当年的三项伟大任务之一。1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议决定，成立由33人组成的宪法起草委员会，以毛泽东为主席，以朱德、宋庆龄、李济深、邓小平、李维汉等为委员。宪法制定的工作到1954年正式展开。

　　按照毛泽东和党中央的设想，制定新中国第一部宪法，需要稳妥周密的组织和程序机制保障。当时确定的起草工作基本程序是先由宪法起草小组起草“宪法草案（初稿）”，交由政治局讨论通过后，再由宪法起草委员会讨论，经中央人民政府委员会讨论通过后，由全国人民讨论，最终在第一届全国人民代表大会上审议通过。

　　中共中央设立宪法起草小组，毛泽东亲自参加并担任负责人，主要成员还有胡乔木和田家英等。1954年1月9日起，毛泽东领导的宪法起草小组在杭州起草草案初稿，毛泽东不仅确定了宪法的总体框架和起草原则，还直接参与了许多条款的起草。

　　包括毛泽东在内的起草小组阅读了大量文献资料，以开放的视野吸纳我国既往及外国宪法的经验。宪法起草小组于2月17日提出宪法草案（初稿）“一读稿”后送到北京，毛泽东发电报请刘少奇召集在京中央领导讨论，并请邓小平、李维汉带回杭州进一步修改。2月20日、28日和3月1日，刘少奇召集中共中央书记处会议和中央政治局扩大会议，就草案进行了多次讨论；在此期间，毛泽东又分别做了几轮修改，通过汇总意见，最终形成宪法草案（初稿）“四读稿”。

　　同时，还聘请国际法专家周鲠生、宪法专家钱端升担任法律顾问，教育家叶圣陶、语言学家吕叔湘担任语文顾问，从法律和文字上进行润色。1954年3月14日下午，在邓小平、李维汉等的陪同下，毛泽东一行带着宪法草案（初稿）“四读稿”（史称“西湖稿”）乘专列返京。

　　鉴于新中国第一部宪法草案的起草全程都是在杭州西湖完成的，中央决定在毛泽东起草工作的原址上设立“五四宪法”历史资料陈列馆（北山街馆）。习近平总书记对“五四宪法”历史资料陈列馆作出重要指示。该馆于2016年12月4日第三个国家宪法日正式建成并免费开放，成为全国法治宣传教育的重要基地，每年接待几十万人。

　　

　　

　　1954年3月23日，在中南海勤政殿召开宪法起草委员会第一次全体会议，毛泽东代表党中央向会议提交了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。

　　宪法起草委员会第一次全体会议后，宪法草案（初稿）在全国政协、民主党派、人民团体以及中央和地方领导机关、社会各方面代表共8000多人参与讨论，历时两个多月，汇集了5900多条修改意见。

　　从5月27日开始，宪法起草委员会召开第二到第七次会议，分章节讨论宪法草案（初稿）及各单位的意见。6月11日，第七次会议举手表决了《中华人民共和国宪法起草委员会关于宪法起草工作经过的报告》，并将《中华人民共和国宪法（草案）》提交中央人民政府委员会审查通过，请其审议通过后对外公布，组织全国人民讨论。

　　在宪法起草委员会会议上，毛泽东作了重要发言，他谈了宪法起草的过程，“宪法的起草，前后差不多七个月”“前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了”“大家尽了很多力量，全国有八千多人讨论，提出了五千几百条意见”“总之，是反复研究，不厌其详”，这体现了制宪的审慎周密与认真细致精神。

　　1954年6月14日下午5时，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，通过了宪法草案，并决定予以公布。与会21位民主人士发言，对其给予了高度赞许。比如，宋庆龄认为宪法的每一字句都经过千锤百炼，每一条文都通过事实考验。黄炎培认为这部宪法草案充分表现了建设性、和平性、团结性和进步性。

　　毛泽东在此次会议上作了关于中华人民共和国宪法草案的重要讲话，“这个宪法草案所以得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法”“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法”。毛泽东认为，宪法是可以实行的，也是必须实行的，提出了“搞宪法是搞科学”的著名论断，引发与会者热议。

　　从6月16日向社会公布宪法草案，到9月11日，历时近3个月，全国人民展开了宪法草案的大讨论。近70%的成年人口约1.5亿人参与讨论，包括宪法草案在内提出118万多条意见（同时讨论的还有其他五部法律草案）。

　　第一届全国人民代表大会第一次会议审议并通过宪法草案。1954年4月开展基层选举，1954年6月19日，在中央人民政府委员第32次会议上，邓小平作了《关于基层选举工作完成情况的报告》；7至8月份各地召开地方人民代表大会，选举了省级代表16680人，及至8月24日，各地选举出全国人大代表1226人，其中非共产党员占比45%多，体现了统一战线的广泛性和协商民主的特点。

　　1954年9月12日下午，宪法起草委员会第9次会议审议了刘少奇就宪法草案准备向第一届全国人民代表大会第一次全体会议提交的报告，并经完善后交付全国人大审议。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂举行，大会主要任务是制定宪法。

　　9月15日下午三点，毛泽东主持开幕式并致开幕词，下午四点由刘少奇代表宪法起草委员会作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，报告3万多字，分4部分，刘少奇着重讲了中华人民共和国宪法草案是历史经验的总结、关于宪法草案基本内容的若干说明、关于全民讨论中提出的对宪法草案的意见。经过与会代表5天的分组讨论和大会发言，9月20日下午对宪法草案进行了无记名投票表决，与会代表1197人参与投票，最终全票通过。

　　当日，大会主席团发布《中华人民共和国全国人民代表大会公告》：“中华人民共和国宪法已由中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议于一九五四年九月二十日通过，特予公布。”这标志着新中国第一部宪法正式诞生了。

　　“五四宪法”是新中国宪法史上的不朽杰作，它凝结了百年救亡图存、立宪自强有识之士的艰辛探索之心血，借鉴了国内外政治实践和宪法发展的成败经验，表达了亿万人民艰苦卓绝之奋争。

　　

　　

　　“五四宪法”是中华人民共和国第一部社会主义类型的宪法，它以《共同纲领》为基础，并有所发展，确定了社会主义国家政权和国家制度的合法性基础。“五四宪法”除序言（共6段，主要是关于人民革命历史的叙事、过渡时期总路线以及民族团结和外交政策等内容）外，包括总纲、国家机构、公民的权利和义务以及国徽、国旗、首都，共4章106条。

　　其中，第一章总纲部分主要包括关于国家制度的根本性原则、关于社会制度的根本原则和关于国家生活的社会主义原则等规定；第二章国家机构部分主要包括全国人大、国家主席、国务院、地方各级人大和地方各级人民委员会、民族自治地方的自治机关以及人民法院和人民检察院的规定；第三章公民的基本权利和义务部分主要包括平等权、政治权利和自由、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、教育文化权利、华侨正当利益的保护和外国人的居留权的规定；第四章是关于“国旗、国徽、首都”的规定。

　　“五四宪法”无疑是一部得人心的好宪法，它呈现如下特征：

　　第一，年轻而富有朝气。1954年，新中国刚建立五年，无论是各种要奔赴的事业还是干事业的人，都是年轻的，充满着朝气的，制宪的事业自然也受到这种青春气息的影响。以毛泽东为代表的领导同志们，大都正值盛年；中国的人民群众，展现出日新月异的气魄。“五四宪法”可谓青春的宪法。

　　第二，民主且保持有序。“五四宪法”的制定无疑是实行全过程人民民主的样板。比如，毛泽东在很多批注中都用“可否”“为宜”以及“建议”等商量语气。宪法不是共产党一手包办的，起草委员会中有近一半的民主人士，政协分组讨论的意见，中央也极为重视。从6月到9月，组织了三个月的宪法草案全民大讨论，这是一场生动的宪法课、法制课和民主政治课。

　　第三，原则却不失灵活。宪法是国之重器，其结构、原则、条文，一句一字甚至一个标点符号都马虎不得。所谓原则，不仅是指“五四宪法”所奉行的人民民主和社会主义原则，还包括宪法中要明确的“刚性”规范。比如，要明确“五四宪法”是过渡时期宪法，因而它是社会主义类型的宪法，不仅要写入过渡时期总路线，还要明确所有制是多样且处于变革之中的。要保持灵活性，要逐步扩大全民所有制，要逐步实现公民的权利；要尊重少数民族地区的客观情况和民族习惯，让他们逐步实行社会主义改造。同时，原则和灵活高度结合，这样才能保障“五四宪法”能及时出台，且能广为接受。

　　“五四宪法”制定后，由于1958年大跃进，反右扩大化、反对修正主义，1966年爆发了“文化大革命”，“五四宪法”实质上不再实施。直到1978年，十一届三中全会拨乱反正，国家重回“以经济建设为中心”，在“八二宪法”制定时，以“五四宪法”为基础，保留和发展了“五四宪法”中的若干原则、精神和条款，“五四宪法”方始重新焕发生机。

　　党的二十大报告强调，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威”。法律体系建立健全，宪法权威地位的维护，宪法在治国理政以及实现国家治理体系和治理能力现代化的“基轴作用”，关键在于宪法的有效实施。

　　“八二宪法”继承并弘扬了“五四宪法”的价值、理念、精神和原则，伴随在实施过程中的修正和配套制度的建立，全面依法治国全面贯彻实施宪法之路定将行稳致远。

　　（作者系中国计量大学法学院副教授）

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