《突发事件应对法》修订呈现五大创新亮点

　　党的二十大报告提出，“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”。党的二十届三中全会《决定》强调，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安”“完善公共安全治理机制。健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力”。通过形成突发事件应对工作更合理的领导体制和更完善的治理体系，实现高质效的新安全格局，从而保障新发展格局。

　　

　　一方面，《突发事件应对法》第1条立法目的条款在原有法律“预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、生态环境安全和社会秩序”五项立法目的基础上，增加了“提高突发事件预防和应对能力”，从而构成六项立法目的完整表达的基本体系。突发事件预防和应对能力，是国家治理、政府治理和社会治理能力的重要组成部分，而提高突发事件预防和应对能力是我国应急法治实践所需要的，《突发事件应对法》后面章节许多条款对此作了一系列创新规定。

　　另一方面，《突发事件应对法》第4条新增指导思想、管理体制和治理体系。在明确中国共产党对突发事件应对工作领导的根本要求下，强调提出突发事件应对工作“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，这与《宪法》有关规定一致。明确提出“建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制”“完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系”，其中科技支撑首次纳入突发事件应对治理体系。新增第二章共10个条款对此进行具体规定。这是习近平法治思想指导下探索形成的社会共识和立法决策，也是多年来实践经验总结和改革创新的重要成果。

　　

　　

　　《突发事件应对法》第5条法律原则条款，在原有法律“实行预防为主、预防与应急相结合的原则”基础上，增加并完整地提出了突发事件应对工作应当坚持的四项法律原则，即总体安全、人民至上、科学应对、预防为主原则构成的应急法治原则体系。

　　坚持总体国家安全观，统筹发展和安全。健全的国家安全体系包括国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，总体国家安全观要求在国家主权、经济、公共、社会、生态环境等维度实现新安全格局，需要新的管理与指挥体制，《突发事件应对法》第二章做了专章的规范构建。又如，《突发事件应对法》第30条规定：“国土空间规划等规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难、封闭隔离、紧急医疗救治等场所，实现日常使用和应急使用的相互转换。”第31条规定：“国务院应急管理部门会同卫生健康、自然资源、住房城乡建设等部门统筹、指导全国应急避难场所的建设和管理工作，建立健全应急避难场所标准体系。县级以上地方人民政府负责本行政区域内应急避难场所的规划、建设和管理工作。”

　　坚持人民至上、生命至上。这项法律原则是全过程人民民主的要义，具有人民至上、生命至上、社会参与、民主治理等丰富内涵。《突发事件应对法》第10条规定应对措施应当秉持比例适应、最大保护、较小影响、动态调整等具体原则。第11条规定：“应当对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护。”第76条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府及其有关部门，应当为受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人、限制民事行为能力人提供及时有效帮助；建立健全联系帮扶应急救援人员家庭制度，帮助解决实际困难。”第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，组织动员企业事业单位、社会组织、志愿者等各方力量依法有序参与突发事件应对工作，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”第9条规定：“对于不履行或者不正确履行突发事件应对工作职责的行为，任何单位和个人有权向有关人民政府和部门投诉、举报。”

　　坚持依法科学应对，尊重和保障人权。在突发事件应对中加强现代技术手段的依法应用，加强应急科学和核心技术研究，加大应急管理人才和科技人才培养力度，不断提高突发事件应对能力已逐渐成社会共识。将科技支撑因素引入《突发事件应对法》体现了推进新时代应急法治工作的创新精神。《突发事件应对法》第17条、第64条、第69条专门规定了网络直报、自动速报的制度规范。第18条、第65条规定了信息共享、协调配合、预警信息快速发布的制度规范。第56条规定了基础科学、核心技术等现代科技手段运用和人才培养提高突发事件应对能力的制度规范。特别是第81条新增的心理健康服务条款，“国家采取措施，加强心理健康服务体系和人才队伍建设，支持引导心理健康服务人员和社会工作者对受突发事件影响的各类人群开展心理健康教育、心理评估、心理疏导、心理危机干预、心理行为问题诊治等心理援助工作。”这是科技支撑因素的要义之一，是现代科技进步和现代社会发展的要求，也是坚持人民至上、生命至上的生动体现。

　　坚持预防为主、预防与应急相结合。这项法律原则，在《突发事件应对法》第三章预防与应急准备、第四章监测与预警等章节条款中得到较多体现。例如，《突发事件应对法》第26条规定国家建立健全突发事件应急预案体系、国务院制定总体应急预案和组织制定专项应急预案、国务院有关部门制定部门应急预案、地方政府和有关部门制定相应的突发事件应急预案并按规定备案。第27条规定：“县级以上人民政府应急管理部门指导突发事件应急预案体系建设，综合协调应急预案衔接工作，增强有关应急预案的衔接性和实效性。”第28条规定了听取意见、修订预案、应急演练等应急预案相关制度，这有助于预防为主、预防与应急相结合的法律原则落到实处。

　　

　　

　　突发事件应对过程中，一些特殊群体的合法权益如何予以依法有效保护，这是长期以来应急实践中的薄弱环节和疑难问题，对此，《突发事件应对法》设计了一系列创新规范予以特殊保护。

　　第一，关于未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体的合法权益保护，第11条规定应当对上述特殊群体给予特殊、优先保护。

　　第二，关于投诉人、举报人群体的合法权益如何依法有效保护，是一个长期难题。第9条规定：“有关人民政府和部门对投诉人、举报人的相关信息应当予以保密，保护投诉人、举报人的合法权益。”

　　第三，关于应急救援人员群体的合法权益保护，第40条规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府有关部门、有关单位应当为其组建的应急救援队伍购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，防范和减少应急救援人员的人身伤害风险。”

　　第四，关于受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人、限制民事行为能力人合法权益保护，第76条规定履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府及其有关部门，应当为上述人群提供及时有效帮助，还要建立健全联系帮扶应急救援人员家庭制度，帮助解决实际困难。

　　第五，关于公民作为应急志愿者积极参加应急救援活动合法权益保护，第90条规定：“公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其所在单位应当保证其工资待遇和福利不变，并可以按照规定给予相应补助。”这有利于相关各方依法有效地保护应急救援志愿者群体的合法权益。

　　第六，关于应急救援工作中伤亡人员群体的合法权益保护，第91条规定：“县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法落实工伤待遇、抚恤或者其他保障政策，并组织做好应急救援工作中致病人员的医疗救治工作。”

　　

　　

　　现代法治政府也是责任政府，须有完善的责任机制，因而法治政府建设过程也是责任机制完善过程。既往的应急建设经验表明，非常态下的法治政府建设也必须特别注重法律责任机制建设，这已成为高度社会共识和国家立法决策。法律责任分为积极责任和消极责任，或主动责任和被动责任。我国的立法惯例是，一般在法律文本的总则、主体、行为等章节规定积极责任或主动责任，而在法律责任章规定消极责任或被动责任。《突发事件应对法》对于加强和完善法律责任机制予以高度重视，通过第七章对突发事件应对工作有关主体的法律责任作了专章规定。主要分为三类主体并相应作出法律责任制度规范：

　　地方政府部门。《突发事件应对法》第95条规定“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定，不履行或者不正确履行法定职责的，由其上级行政机关责令改正”；有列举的9种情形之一，“由有关机关综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置情况、行为人过错等因素，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。

　　有关单位。《突发事件应对法》第96条规定了有关单位有列举的4种情形之一，“由所在地履行统一领导职责的人民政府有关部门责令停产停业，暂扣或者吊销许可证件，并处五万元以上二十万元以下的罚款；情节特别严重的，并处二十万元以上一百万元以下的罚款”，第二款规定“其他法律对前款行为规定了处罚的，依照较重的规定处罚。”

　　单位或者个人。《突发事件应对法》第97条至第102条共6条针对六类主体分别规定了法律责任，即编造并传播有关突发事件的虚假信息者，不服从所在地人民政府及其有关部门依法发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施者，非法收集、使用、加工、传输、买卖、提供或者公开他人个人信息者，导致突发事件发生或者危害扩大造成人身、财产或者其他损害者，采取避险措施不当者，构成违反治安管理行为者，由相关部门根据具体违法情形和严重程度，针对上述六类主体相应地给予声誉罚、资格罚等行政处罚，追究民事责任、刑事责任及其他处分，以及援引其他法律规范予以处罚追责。

　　

　　

　　《突发事件应对法》第五章应急处置与救援中的第81条规定：“国家采取措施，加强心理健康服务体系和人才队伍建设，支持引导心理健康服务人员和社会工作者对受突发事件影响的各类人群开展心理健康教育、心理评估、心理疏导、心理危机干预、心理行为问题诊治等心理援助工作。”这个新增条款是贯彻《突发事件应对法》确立的四项应急法治原则中的人民至上、生命至上原则和依法科学应对、尊重和保障人权原则的生动体现，也是《突发事件应对法》的重要制度创新亮点。

　　《突发事件应对法》第81条作出的创新规定，是一种双层制度规范，可从如下两个层面加以认知：其一，规定国家责任，也即国家负有重大责任，应当采取措施加强心理健康服务体系和人才队伍建设，这为心理健康服务事业发展提供了最基础的国家保障条件。其二，规定政府责任和社会责任，一方面，政府责任主体要支持引导社会责任主体开展心理援助工作；另一方面，心理健康服务人员和社会工作者等社会责任主体要对受突发事件影响的各类人群开展心理援助工作，包括心理健康教育、心理评估、心理疏导、心理危机干预、心理行为问题诊治等。

　　党的二十届三中全会《决定》强调，“健全社会心理服务体系和危机干预机制。”突发事件发生以后，受突发事件影响的各类人群难免受到强烈的心理冲击和伤害以致发生心理危机，在关键期予以科学适当的心理干预、心理援助是非常必要的，这是高度关注民生、保障身心健康、注重生命质量的重要举措，也是专业性强、成本高、见效慢的应对工作，更是需要高度重视长期投入、不断增强科技保障的人权事业。有了健全社会心理服务体系和危机干预机制以及《突发事件应对法》第81条的专门规定，应急处置与救援工作体系更加完整，心理健康服务的人才培养、工作开展就有了专门依据和细化完善制度规范体系的政策要求和法律基础，同时也为事后恢复与重建打下了更好基础，对此，亟须形成更强的社会共识和共同行动，依法开展扎实的心理援助工作。

　　〔作者系中国人民大学法学院二级教授，中国法学会行政法学研究会顾问。该文系2020年国家社会科学基金重大项目“紧急状态的类型化和立法研究”（项目编号：20&ZD175）的阶段成果。〕

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