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本刊简介一个学者眼中的能源法制建设
至今7年的时间过去了，不仅《能源法（送审稿）》遭遇了搁浅，而且能源法律体系中非常重要的缺项——《石油天然气法》《原子能（核能）法》，虽然也在不同程度启动了研究工作，但起草完成尚需时日。《电力法》和《煤炭法》的修改已经几易其稿，但是存疑和博弈处不少至为关键，短期内进入立法程序尚无征兆。
深化体制改革、建设法治中国，亟需加快能源立法的步伐，以适应习近平总书记在财经领导小组第六次会议上提出的4个“能源革命”和国际合作的要求，推进现代能源市场的完善与能源工业体系的形成和健康发展，满足全面建设小康社会对能源质和量的需求。
《可再生能源法》是立法速度最快的一部法律。2004年起草，2005年全国人大审议通过公布，2006年1月实施。由于亲身参与了可再生能源法的部分研究和起草工作，得到的体会，这个法一是由立法机构的专门委员会主导起草，不涉及强势部门间的利益关系；二是市场主体和法律实施主体多为中小企业，法律关系的调整基本是政府与企业的管理关系和国家发展可再生能源的政策取向，法律关系相对比较不那么复杂；三是国外有很成熟的市场运作的经验和制度安排，可供我们立法论证借鉴，甚至可以照搬照用。可再生能源法立法原则不仅体现了能源可持续发展的理念，还对政府和市场主体的行为进行了规范，并在可再生能源的发展机制和制度创新上取得了突破，标志着符合可持续发展战略和适应市场经济体制的我国能源立法步入了新的阶段。
2007年10月，全国人大公布了经过修订的《节能法》，不仅扩大了节能法的调整范围，在规范了对节能主体的管理的同时，重要的是引进了市场机制，把政府的激励政策、对节能市场的培育与政府的责任和义务作出规制。
目前我国的能源立法工作中，最大的不完善，作为完整能源法律规范体系来考量，其主干体系不完整，重要的法律法规缺位。一是缺少能源基本性法律，导致综合性的能源法律规范缺位；二是重要的行业性专业法《石油天然气法》《原子能（核能）法》没有制定；三是既然没有主干法律，就必然缺少对应的配套法规和行政规章。当然，没有法并不是无章可循，我们还是有一些部门的规章制度以及政策性文件（即红头文件），由于不需要严格论证出台快，而且能源行政部门可以根据需要及时修改，因此针对性和时效性比较强。但是它们并不具有法的权威性和严谨性，其随意性和时效性过强，甚至朝令夕改，对我国很重要的能源领域的建设、管理和运营不能够有效规范和依法监管。
从我国的能源立法的发展与特点看，存在一个体制问题。我国的能源管理，以前基本上是靠规章制度向前推动发展的。改革开放后，确立了中国特色的社会主义市场经济体制，市场经济的本质就是法治经济，我国法律建设开始大踏步前进，能源管理的法制化也在大力跟进。但是我们应该认识到的事实，除可再生能源外，作为中国最主要能源领域，即常规能源——煤、油、气、电和核，是国有经济为主，能源立法必然要反映国有企业的诉求；另外，我国的能源立法基本是“部门立法”，主要由行业的主管部门负责起草法律，他们需要把其拥有的职能、权利予以固化，使法律成为其依法行政的工具和手段。
随着经济社会的发展、工业化和城镇化的推进，我国的能源需求越来越多，能源供需矛盾突出，引发的环境问题也更加严峻，能源的可持续发展和安全性以及清洁利用等一系列的问题，其重要性已经上升到国家战略高度。2005年成立了我国历史上的第二个能源委员会，对能源给予了特殊的重视。国家能源委的成立，进一步推动了我国能源法的研究和起草工作。之前1988年成立的能源部，在抓能源立法方面，首要是组织研究和规划能源法规体系，并把煤炭法、电力法的起草提到日程上来。
首先，作为能源的综合性和基础性的法律——“能源基本法”不可或缺。但是立法思路和立法的基本定位要作出调整。
7年前完成的《中华人民共和国能源法（送审稿）》，是作为能源法律规范体系中的母法和能源单行法的上位法，亦即人们习称的能源“小宪法”，进行法条起草和制度设计的，期望它的出台可以为其他能源单行法及其配套法规的制定、修改提供法律基础和依据。因此，该法的调整范围宽泛，覆盖了从能源的开发建设、加工转换、输送供应、贸易到消费的全部流程和产业链。涉及能源规划、产业布局、宏观调控、规范管理、市场和监督、财税与价格政策、能源科技、能源节约、农村能源、能源普遍服务、储备与应急和法律责任等方面，共形成15章近140个法条。其法律文本的系统性、完备性和规范性，作为综合性的能源基础性法律草案，基本上实现了能源法起草的初始宗旨和立法理念。但是，回过头来考量这部送审的法律草案，其被搁置7年之久，大致有如下原因：
首先，能源开发利用的全流程长、环节多又复杂，其生产要素、终端产品和产业门类多且具有一定的关联性。而在能源领域实施管理的权责，被分散在国务院各相关机构：发展改革委和国家能源局、国土资源部、工信部、商业部、财政部、科技部、环保部、电监会（现已并入国家能源局）甚至国家统计局和国家工商总局等。这些部门相关的能源管理权责并非法定，而是依据国务院三定方案各司其职。但是不可否认的现实，是一些部门在能源管理的权责中既涉及利益平衡又有职责交叉或者界限模糊问题。因而在立法中要界定这些权限的时候部门间的博弈，必然影响立法进度甚至立法质量。但是在能源法中又必须法定一个能源主管部门作为执法主体，虽然在法律草案中涉及有关部门的事权时，规定能源主管部门要“会同”相关部门共同决策，但是因为缺少高级别能源主管部门作为协调机构，也不能被其他部门所接受。部门间职能、权责和利益的博弈，是能源法进入不了立法程序的一个重要因素。人们对大部制政府机构的改革，曾寄希望设立一个权威性的能源部，把相关的能源管理职能和功能进行整合。以此加强能源的统一管理和决策。现在看，面对这么长的产业链和复杂的生产、技术、经济环节及诸多的行为主体关系，依据法律的需要进行整合和调整，是不易实现的，这成了起草能源法的先天不足。
其次，我国专业领域的立法模式，基本是部门立法。与能源相关的法律，也必然反映的是各自的立法诉求，加上能源本身产生的经济法律关系盘根错节，所以能源法与相关法的关系以及能源法体系内的已有法律之间的关系，需要清晰地划清调整范围和界定彼此的功能不是不能，而是在当前的状况下是比较困难的。涉及部门职权的调整和功能的整合，甚至现有法律的修订。
最后，能源法草案被法律界和学界所诟病，是法条的程式化和宣示性，针对性和可操作的规范内容不足，所言有一定的道理。但是认真分析这些法条的形成是有一个过程和特定原因的。作为能源法规的母法和上位法，无法替代能源单行法（子法）及其配套法规和规章制度的，它们是法律原则的细化应该更有操作性。这一点可能是中国立法制度的特点，许多已经出台的法律法规都是需要配套的实施细则来进行考量和判定的。尤其是作为一个覆盖面极其宽泛的法律，只能作出原则性的规范和制度设计。中国的能源行业既有煤又用有油气，还有电和核能、新能源和可再生能源，各自的行业特点不同，市场形态和模式不尽相同。如何统一进行规范，必然为能源法的法律制度及条法制定产生很大的难度，再加上部门责权利的博弈，条法规范的用语就会越来越原则，越来越失去操作的标准和依据，留下了更大的立法空间给配套法规以及行政规章制度。这一点，我们同国外欧美的能源立法无论从立法体制和模式上，都没有比对性；作为专业法同民法、刑法等也不可同日而语。当然，我们也不是不可以进行一些改进的，这是值得我们探讨的。
建议制定“能源基本法”，不是作为能源法律法规的基础性法律，或者是母法和上位法。只将能源领域中涉及综合性、整体性和全局性的问题，进行规范和制度设计。比如，能源规划的法律地位和审议程序，是取消能源项目审批权和下放核准权，进行能源建设项目和政府实施监管的法定依据。能源基地建设和输送管网建设与管理，是煤油气电都有共性的问题，而且涉及管网开放和源头能源项目建设配套协调并进。能源监管、能源的普遍服务和农村能源问题、能源的储备与应急，似都应包括在笔者建议的“能源基本法”中，予以规范。过长的能源流程和产业的法制化，难度太大，能源体制改革和能源管理的全面整合非一日可语！平衡利益，调整社会关系，应在谨慎稳妥中探索前进，但是急需的立法必须要立，只能舍难求易。这样既减少体制摩擦，又能尽量避免和减少相关法之间的交叉和矛盾，还可以适当提高立法质量，使其具有针对性和可操作性。
推进能源生产和消费革命，是一个比较长的过程，能源法治的实施将助力于战略目标的完成。目前涉及此类的法律和法规，已经实施的能源品种的单行法和节约能源法，尚不能满足要求，体现能源总体战略和结构调整的法律规范远不适应需要。根据能源改革深化发展，能源基本法的调整范围可以适时扩大修改完善，在条件成熟时再逐步形成能源基础性法律。综合性的能源法应逐步过渡到有立法权的人大及其专门委员会来主导，以此减少部门立法的种种弊端。
要加快电力法的修法进程，电力体制改革中急需市场化的必须上升为法律中的法条和制度。比如，供电营业区和可再生能源上网问题，有的需要修改，有的需要完善和细化，可以采取法律修正案的方式。
能源法律规范体系的完善，需要审时度势大力推进，更需激流勇进的精神和智慧的结合。
（作者系国家能源法专家，国家发展改革委能源研究所研究员；中国能源法研究会顾问、原副会长兼学术委主任；中国能源研究会常务理事、能源经济专业委员会副主任）
深化体制改革、建设法治中国，亟需加快能源立法的步伐，以适应习近平总书记在财经领导小组第六次会议上提出的4个“能源革命”和国际合作的要求，推进现代能源市场的完善与能源工业体系的形成和健康发展，满足全面建设小康社会对能源质和量的需求。
能源立法回顾
我国真正意义上的能源立法是从上世纪90年代开始的，也就是市场经济确立以后，加快了立法的进程。90年代以来，我国的能源法规经过反复论证和漫长的起草审议过程，在社会主义经济体制基本确立的条件下，以《煤炭法》《电力法》《节约能源法》和《可再生能源法》等单行法为核心的能源法律法规体系初步形成，朝着构建我国能源法律法规体系的基本框架迈出了坚实步伐。《可再生能源法》是立法速度最快的一部法律。2004年起草，2005年全国人大审议通过公布，2006年1月实施。由于亲身参与了可再生能源法的部分研究和起草工作，得到的体会，这个法一是由立法机构的专门委员会主导起草，不涉及强势部门间的利益关系；二是市场主体和法律实施主体多为中小企业，法律关系的调整基本是政府与企业的管理关系和国家发展可再生能源的政策取向，法律关系相对比较不那么复杂；三是国外有很成熟的市场运作的经验和制度安排，可供我们立法论证借鉴，甚至可以照搬照用。可再生能源法立法原则不仅体现了能源可持续发展的理念，还对政府和市场主体的行为进行了规范，并在可再生能源的发展机制和制度创新上取得了突破，标志着符合可持续发展战略和适应市场经济体制的我国能源立法步入了新的阶段。
2007年10月，全国人大公布了经过修订的《节能法》，不仅扩大了节能法的调整范围，在规范了对节能主体的管理的同时，重要的是引进了市场机制，把政府的激励政策、对节能市场的培育与政府的责任和义务作出规制。
目前我国的能源立法工作中，最大的不完善，作为完整能源法律规范体系来考量，其主干体系不完整，重要的法律法规缺位。一是缺少能源基本性法律，导致综合性的能源法律规范缺位；二是重要的行业性专业法《石油天然气法》《原子能（核能）法》没有制定；三是既然没有主干法律，就必然缺少对应的配套法规和行政规章。当然，没有法并不是无章可循，我们还是有一些部门的规章制度以及政策性文件（即红头文件），由于不需要严格论证出台快，而且能源行政部门可以根据需要及时修改，因此针对性和时效性比较强。但是它们并不具有法的权威性和严谨性，其随意性和时效性过强，甚至朝令夕改，对我国很重要的能源领域的建设、管理和运营不能够有效规范和依法监管。
从我国的能源立法的发展与特点看，存在一个体制问题。我国的能源管理，以前基本上是靠规章制度向前推动发展的。改革开放后，确立了中国特色的社会主义市场经济体制，市场经济的本质就是法治经济，我国法律建设开始大踏步前进，能源管理的法制化也在大力跟进。但是我们应该认识到的事实，除可再生能源外，作为中国最主要能源领域，即常规能源——煤、油、气、电和核，是国有经济为主，能源立法必然要反映国有企业的诉求；另外，我国的能源立法基本是“部门立法”，主要由行业的主管部门负责起草法律，他们需要把其拥有的职能、权利予以固化，使法律成为其依法行政的工具和手段。
第一个吃螃蟹的人
我国第一个能源委员会成立于1981年，那时我刚从能源实务型工作转为能源软科学研究，我接受的第一个科研课题就是能源法的研究。当时的背景是世界发生了两次“能源危机”，其实质是石油禁运造成的供应不足和价格飙升，发生在70年代，即1973年和1979年的危机。危机促进了世界能源立法的发展，像美国国家能源法出来的比较早，还有日本等国的节能法等，这些国家主要是进口石油，希望通过立法促进能源有效利用，减少石油战略资源的消耗，所以首先要解决的就是节约和石油替代的问题。那个时候，我们国家还没有意识到能源有多么重要，讲能源危机，我们感受不到。其时我国能源是自给自足，石油、煤炭还在不断增加出口，进口的能源很少，所以能源立法就没有很大的现实需求。但是，国家领导人还是高瞻远瞩的，时任全国人大常委会委员长叶剑英，在1979年人大会上，就提出了我国的经济立法中有五个法，能源法首列其中。之后任职的彭真委员长负责落实，把能源法交给新成立的国家能源委员会组织研究。我成为第一个吃螃蟹的人，开始了能源法的开拓性研究工作。那时能源法作为经济法的范畴，领域新无人问津，关心的人凤毛鳞角。随着经济社会的发展、工业化和城镇化的推进，我国的能源需求越来越多，能源供需矛盾突出，引发的环境问题也更加严峻，能源的可持续发展和安全性以及清洁利用等一系列的问题，其重要性已经上升到国家战略高度。2005年成立了我国历史上的第二个能源委员会，对能源给予了特殊的重视。国家能源委的成立，进一步推动了我国能源法的研究和起草工作。之前1988年成立的能源部，在抓能源立法方面，首要是组织研究和规划能源法规体系，并把煤炭法、电力法的起草提到日程上来。
“能源基本法”缘何搁浅
能源法治化，是中国法治建设，治国兴邦、依法理政的重要组成部分。能源法治包括能源法制建设、依法行政、依法监管、公正司法、法人和自然人的守法。首要和关键的问题是能源法制建设，要与时俱进地布局和规划好能源法律规范体系，按党的十八届四中全会决议的要求，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，时不我待地把能源法的体系和制度建设提速。首先，作为能源的综合性和基础性的法律——“能源基本法”不可或缺。但是立法思路和立法的基本定位要作出调整。
7年前完成的《中华人民共和国能源法（送审稿）》，是作为能源法律规范体系中的母法和能源单行法的上位法，亦即人们习称的能源“小宪法”，进行法条起草和制度设计的，期望它的出台可以为其他能源单行法及其配套法规的制定、修改提供法律基础和依据。因此，该法的调整范围宽泛，覆盖了从能源的开发建设、加工转换、输送供应、贸易到消费的全部流程和产业链。涉及能源规划、产业布局、宏观调控、规范管理、市场和监督、财税与价格政策、能源科技、能源节约、农村能源、能源普遍服务、储备与应急和法律责任等方面，共形成15章近140个法条。其法律文本的系统性、完备性和规范性，作为综合性的能源基础性法律草案，基本上实现了能源法起草的初始宗旨和立法理念。但是，回过头来考量这部送审的法律草案，其被搁置7年之久，大致有如下原因：
首先，能源开发利用的全流程长、环节多又复杂，其生产要素、终端产品和产业门类多且具有一定的关联性。而在能源领域实施管理的权责，被分散在国务院各相关机构：发展改革委和国家能源局、国土资源部、工信部、商业部、财政部、科技部、环保部、电监会（现已并入国家能源局）甚至国家统计局和国家工商总局等。这些部门相关的能源管理权责并非法定，而是依据国务院三定方案各司其职。但是不可否认的现实，是一些部门在能源管理的权责中既涉及利益平衡又有职责交叉或者界限模糊问题。因而在立法中要界定这些权限的时候部门间的博弈，必然影响立法进度甚至立法质量。但是在能源法中又必须法定一个能源主管部门作为执法主体，虽然在法律草案中涉及有关部门的事权时，规定能源主管部门要“会同”相关部门共同决策，但是因为缺少高级别能源主管部门作为协调机构，也不能被其他部门所接受。部门间职能、权责和利益的博弈，是能源法进入不了立法程序的一个重要因素。人们对大部制政府机构的改革，曾寄希望设立一个权威性的能源部，把相关的能源管理职能和功能进行整合。以此加强能源的统一管理和决策。现在看，面对这么长的产业链和复杂的生产、技术、经济环节及诸多的行为主体关系，依据法律的需要进行整合和调整，是不易实现的，这成了起草能源法的先天不足。
其次，我国专业领域的立法模式，基本是部门立法。与能源相关的法律，也必然反映的是各自的立法诉求，加上能源本身产生的经济法律关系盘根错节，所以能源法与相关法的关系以及能源法体系内的已有法律之间的关系，需要清晰地划清调整范围和界定彼此的功能不是不能，而是在当前的状况下是比较困难的。涉及部门职权的调整和功能的整合，甚至现有法律的修订。
最后，能源法草案被法律界和学界所诟病，是法条的程式化和宣示性，针对性和可操作的规范内容不足，所言有一定的道理。但是认真分析这些法条的形成是有一个过程和特定原因的。作为能源法规的母法和上位法，无法替代能源单行法（子法）及其配套法规和规章制度的，它们是法律原则的细化应该更有操作性。这一点可能是中国立法制度的特点，许多已经出台的法律法规都是需要配套的实施细则来进行考量和判定的。尤其是作为一个覆盖面极其宽泛的法律，只能作出原则性的规范和制度设计。中国的能源行业既有煤又用有油气，还有电和核能、新能源和可再生能源，各自的行业特点不同，市场形态和模式不尽相同。如何统一进行规范，必然为能源法的法律制度及条法制定产生很大的难度，再加上部门责权利的博弈，条法规范的用语就会越来越原则，越来越失去操作的标准和依据，留下了更大的立法空间给配套法规以及行政规章制度。这一点，我们同国外欧美的能源立法无论从立法体制和模式上，都没有比对性；作为专业法同民法、刑法等也不可同日而语。当然，我们也不是不可以进行一些改进的，这是值得我们探讨的。
破局之路
作为能源法研究和起草的经历者，享受了过程，也关注和思考着陷入困境中的能源法破局之路。作为能源的综合性法律的能源法缺失应该及早制定出台，这是能源体制深化改革的需要，能源法治化的需要。能源体制改革和其他领域一样进入了深水期和关键时期，需要法律的引领和保障作用。启动能源领域法律法规立改废工作，应该在梳理和修改已有法律法规的基础上，把能源法的立法工作推进。但是立法思路、功能定位、调整范围和立法模式都要作出调整。建议制定“能源基本法”，不是作为能源法律法规的基础性法律，或者是母法和上位法。只将能源领域中涉及综合性、整体性和全局性的问题，进行规范和制度设计。比如，能源规划的法律地位和审议程序，是取消能源项目审批权和下放核准权，进行能源建设项目和政府实施监管的法定依据。能源基地建设和输送管网建设与管理，是煤油气电都有共性的问题，而且涉及管网开放和源头能源项目建设配套协调并进。能源监管、能源的普遍服务和农村能源问题、能源的储备与应急，似都应包括在笔者建议的“能源基本法”中，予以规范。过长的能源流程和产业的法制化，难度太大，能源体制改革和能源管理的全面整合非一日可语！平衡利益，调整社会关系，应在谨慎稳妥中探索前进，但是急需的立法必须要立，只能舍难求易。这样既减少体制摩擦，又能尽量避免和减少相关法之间的交叉和矛盾，还可以适当提高立法质量，使其具有针对性和可操作性。
推进能源生产和消费革命，是一个比较长的过程，能源法治的实施将助力于战略目标的完成。目前涉及此类的法律和法规，已经实施的能源品种的单行法和节约能源法，尚不能满足要求，体现能源总体战略和结构调整的法律规范远不适应需要。根据能源改革深化发展，能源基本法的调整范围可以适时扩大修改完善，在条件成熟时再逐步形成能源基础性法律。综合性的能源法应逐步过渡到有立法权的人大及其专门委员会来主导，以此减少部门立法的种种弊端。
要加快电力法的修法进程，电力体制改革中急需市场化的必须上升为法律中的法条和制度。比如，供电营业区和可再生能源上网问题，有的需要修改，有的需要完善和细化，可以采取法律修正案的方式。
能源法律规范体系的完善，需要审时度势大力推进，更需激流勇进的精神和智慧的结合。
（作者系国家能源法专家，国家发展改革委能源研究所研究员；中国能源法研究会顾问、原副会长兼学术委主任；中国能源研究会常务理事、能源经济专业委员会副主任）
责任编辑：侯兆晓