市域社会治理法治化推动市域社会治理现代化

　　党的二十大报告提出“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。这是以习近平同志为核心的党中央在总结我国社会治理实践经验的基础上，对社会治理规律的认识不断深化，主动适应新的形势，在社会治理方面形成的重要理论成果。党的二十届三中全会进一步提出：“提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能，健全‘高效办成一件事’重点事项清单管理机制和常态化推进机制。”这进一步丰富和发展了我国市域社会治理现代化命题的内涵，在问题意识、具体内涵、方法和路径等方面，为我们理解和阐释市域社会治理现代化命题提供了指引。

　　市域社会治理现代化是深度推进我国社会治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系的一个重要切入点和突破口，也是当前我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要深刻理解和把握市域治理能力现代化命题，就必须在明确“市域”概念内涵的基础上，对当前我国基层社会治理的历史、现状、特征和面临的新挑战等，形成具体而清晰的认识，从而更为准确和深刻地认识当前我国市域治理现代化命题的基本内涵和举措，更好地推进我国市域治理现代化建设。

　　

　　

　　中国基层治理的历史源远流长，积累了很多丰富的实践经验。以习近平同志为核心的党中央高度重视继承和发扬中国传统基层治理的宝贵经验，在新的历史条件下，结合当前中国基层社会治理面临的一系列新情况新挑战，提出了“市域”的概念。市域概念既包含了现代意义的城市概念，也继承、转化和发扬了中国传统基层治理的“市集”“市场”的含义，从而形成了一个既继承和体现中国基层治理的历史传统，又具有现代内涵，同时区别于西方治理理论的中国治理理论的标识性概念。

　　早期关于中国传统的基层治理的研究，通常都以村庄为基本单位展开研究，着重关注的是农村的基本生产方式、生活形态、组织结构和秩序特征。这种研究特别关注农民的生产和生活方式，并以此为基础观察和理解传统中国农村的治理体系和治理能力问题。通过比较和揭示中国的农村与欧洲城市的类型学差异，这类研究在揭示中国基层治理的独特性等方面作出了重要贡献。

　　晚近的一些研究揭示了此种研究的不足。这些研究显示，哪怕最偏远地区的农民，他的生活范围也远远超出村庄的范围，因为农民的许多基本生活需求无法完全自给自足，从而不得不依赖于市场的供给。另外，农民生产的剩余农产品也需要在市场出售，换取货币，既用来购买无法自产的生活必需品，也用来应对各种风险。因此，传统中国基层治理体系，必须同时考虑村庄内部的自治秩序和集市的市场交往秩序。集市和村庄代表了中国农村基层治理的两个重要面向。如果说，村庄是一个相对闭塞和紧密的共同体，村庄治理更侧重基层的自治，那么集市则是基层农民与外部世界联系的枢纽和通道，是一个开放的市场网络和体系，集市治理代表了基层治理更开放和复杂的面向。中国传统基层治理在这两个面向都积累了丰富的经验和传统。在中国的传统社会，城市虽然也通过市场与农村的集市相连接，但城市对整个中国基层治理的辐射和带动效应相对是比较间接和薄弱的。

　　随着中国现代化进程的不断推进，中国基层治理这两个面向也不断发生变化。例如，随着铁路、公路、高速公路网络的建设不断进步，以及火车、汽车、摩托车等各种现代化交通工具的普及，农村基层农民的活动范围越来越大，传统的农村集市因此受到很大的冲击。在传统社会中，集市的覆盖范围大概是农民通过步行或者骑驴等一天能够往返的范围，而随着新兴交通工具的普及，农民往往可以很方便地在更远的县城甚至城市中出售农产品，购买各种商品和服务。同时，随着我国城镇化和工业化的发展，城市生活对农民的吸引力也越来越强。由于城市往往有更好的基础设施、生活条件和工作机会，大量的农村人口纷纷通过各种方式和途径来到城市工作和生活。城市的辐射范围也变得越来越大，从而使得城市在整个中国社会基层治理中发挥的作用不断增强。

　　1949年中国城市人口占总人口的比重是10.64%，1979年中国城市人口比重是19.96%，2023年我国常住人口城镇化率为66.16%。对于许多农民来说，城市是他们接触和体验现代工商业文明的主要场所，是他们了解外部世界的主要窗口。

　　习近平同志在福建担任省长时，敏锐而深刻地洞察到中国基层治理的结构性变化及其后果，提出了“市域”的概念。多数学者认为，市域主要是指地级市，也有许多学者认为市域也包括副省级城市、省会城市和计划单列市。市域的概念至少包含了两个层次的含义。首先，市域中的“市”，主要是城市，也即市域的市区部分，其相对于镇域中的“镇”和县域中的“县城”而言，更加开放和发达，代表了更加先进的生产力和生活方式，具有更好的工业、商业、教育、法律、文化等方面的基础设施和能力，聚集了更多的人才，往往是一个区域的政治和经济中心，对整个区域的现代化建设具有更强的示范作用。市区一方面连向省，另外一方面连向“县”“镇”“乡”“村”，在整个中国基层治理体系中发挥着承上启下的枢纽作用。作为整个区域的枢纽和中心，对市域内的城镇和农村发挥着重要的牵引作用，是整个区域发展和治理的龙头。

　　市域中的“域”，则是指地级市的广阔腹地，其中包含着县、镇、乡、村等不同等级和类型，因此市不但自身要发展，还必须带动市所辖的整个地区的发展。同时，由于现代交通和通信技术的发达，以及城市户籍制度的改革，不但越来越多的县城居民向城市流动，也有越来越多的乡村居民越过县城，直接流向城市，并且与城市建立了更加紧密的关系。因此，在理解和研究市域治理现代化时，既要注重市域治理的“城市”治理因素，也要注重市域治理中通过城市治理带动乡村治理的协同因素。

　　

　　习近平总书记指出，“在任何工作中，我们既要讲两点论，又要讲重点论”“既要注重总体谋划，又要注重牵住‘牛鼻子’”。在当代中国基层治理中，市域治理的现代化就是中国当代基层治理的一个“牛鼻子”。市域比镇域、县域更有活力，在基层治理中辐射作用更大，但同时也更复杂多元，风险因素的聚集和扩散效应更强，因此对基层治理的挑战更大，提出的要求也更高。

　　市域治理首先要关注中心市区的治理。市域的市区是整个市域的政治、经济、文化和教育中心，承担着带动整个市域发展的重任。市区作为整个区域网络的中心点，具有巨大的辐射和带动能力。总体来说，当前我国市域的市区社会秩序呈现出如下几个新特征和新挑战。

　　首先，城市社会的个体化趋势不断增强。当农村的居民通过升学、打工等各种不同方式和途径离开家乡，来到城市的市区生活时，他们也离开了原来居住和生活的村庄和家族网络，不得不作为个体在城市的社会中工作和生活。市区中的多数家庭一般都是小规模的家庭，而非传统农村中的大家族。此外，市区的居民往往具有更高的学历、更多元的学习工作经历、更强的流动性，掌握的社会资源也更丰富，对城市的基础设施、社会服务提出的要求也更高。他们的个体自主性更强，更擅长运用公共化的服务平台，更好地掌握和运用数字技术等新兴技术。

　　其次，城市社会秩序同时也呈现出复杂性的特征。由于城市的聚集效应，来自四面八方的人都来到城市生活，城市居民中外来人口占据了很大比例。不同方向的外来人口也带来了不同的生活方式和价值观念，因此也使得城市居民的价值观变得更为多元和复杂，这也给城市治理带来很大挑战。同时，城市居民工作场所与生活场所分离，城市居民更多地依靠市场经济和社会服务获取各种资源，而非像传统农民一样自己生产所需要的多数物品，他们工作和生活所涉及的领域、接触的面向，也较传统农民更为复杂和多元。城市居民在日常工作和生活的大部分时间，都必须大量地与陌生人打交道，同时也不得不以各种商品和服务为中介，与陌生人发生着各种各样的抽象复杂关系。

　　第三，城市社会的秩序具有更强的风险性。城市具有更大的人员聚集效应，这使得城市具有促进创新的更好土壤，同时也带来了城市治理的更大风险挑战。一方面，人群的聚集和高速流动本身就会带来消防、安全、卫生等方面的风险；另一方面，城市人口的异质性和多元性，城市的开放性，也会导致更多偏离行为的发生，从而既带来创新的可能性，也带来风险的升高。创新往往就是对常规的偏离，以及偏离所带来的各种收益。城市在创新方面的优势是使得创新的发生变得更为容易，同时也使得创新的传播和扩散效应更容易出现。然而，很可能风险的发生和传播往往与创新共享同一个环境，遵循同样的路线。这对城市治理提出了更高的要求，城市因此必须统筹发展和安全，在二者之间做出平衡。

　　市域治理同时也要兼顾农村以及城乡接合部地区的治理。当前我国城市与乡村的协同发展，正在从“城乡二元”向“城乡一体”转化。一方面，体现为乡村人口越来越多地来到城市，从而为城市的发展提供劳动力和消费能力；另一方面，也体现为城市与乡村之间的联系日益紧密，城市不但是城里人的城市，也日益成为整个市域中所有城乡居民的城市。传统的城市往往通过城墙将自身与乡村区隔出来，从而变成孤岛般的存在。现代城市则打开了大门，接纳乡村居民，从而将自身与广大乡村融为一体，通过自身的发展，带动整个市域的发展。就此而言，城市所提供的各样的基础设施和服务，不但要面向城市居民，同时也要尽量扩散和辐射到市域内的所有居民，从而将市域内的所有居民都转变为市民。

　　

　　通过市域治理的法治化

　　

　　面对当前我国基层治理出现的这些新情况和新形势，围绕市域治理现代化建设的各种探索和讨论也如火如荼展开，取得了一系列重要成果。党中央提出“市域社会治理现代化”的概念，党的二十大报告提出“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。许多学者也提出，针对市域社会的特点，市域治理应坚持共建共治共享的发展方向，形成“市域社会治理共同体”，从而推动市域治理现代化的发展。在此基础上，结合党的二十届三中全会关于市域治理现代化的最新论述，本文认为，市域治理现代化应该在法治的轨道上推进，通过市域治理的法治化推动市域治理的现代化。

　　首先，市域治理法治化，要以习近平法治思想为指导，以人民为中心，充分发挥党总揽全局、协调各方的优势，注重法治思维，推进基层社会治理规范化。市域治理的法治化本身就是市域治理现代化的一个重要内容。市域治理的法治化，是市域治理的四大体系之一，只有构建系统完备、科学规范、集约高效的市域治理法治体系，市域社会治理才能够实现制度化、规范化、程序化。就此而言，市域治理的现代化，必须建立科学完备的市域法律规范体系、公正权威的市域法治实施体系、规范严密的市域法治监督体系、务实管用的市域法治保障体系。

　　其次，市域治理现代化的一个突出导向是以市区为重点，通过市区治理现代化带动整个市域城市与农村的一体现代化。由于市区的居民现代化素质较高，个人的自主性和流动性更强，更擅长利用现代设施开展各种创造性的工作，例如投资、创业、科研、管理、文化、艺术、教育等活动。在这种情况下，市区的治理必须在法治的轨道上进行，坚持依法行政，推动政府行为的法治化，尊重和保护公民的基本权利和合法权益，建立法治化的多元纠纷化解机制和体系。

　　相对而言，市区拥有更好的治理基础和资源优势，通过发挥市一级的统筹协调功能，市区应该为市民提供更好和更便捷的基础设施和平台服务，对市民的各种合理诉求提供更快更好的回应。例如，在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承包、环境保护等纠纷多发领域，通过法院与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等的协同合作，通过“一站式”纠纷解决平台建设，更好地满足人民群众的法律服务需求，解决人民群众的急难愁盼问题。

　　第三，由于市区人口规模大，异质性强，个体化的自主选择空间和选择能力较强，因此市区人口的社会关系也较复杂。市区人口相互之间的各种经济、金融和法律关系的复杂程度远远超过乡村人口的邻里关系，由此形成的各种纠纷的复杂性也更强。这些纠纷往往波及社会生活的各个方面，牵涉大量的人口，并且形成深远的社会影响。无论是解决一件发生在市区的复杂金融案件，还是在市区“高效办成一件事”，往往同时牵涉到各种政策、法律、技术、社会、伦理道德等复杂面向和维度，需要各个部门、各个方面、各个层次的协同与配合。在这种情况下，市区治理必须要有系统思维，综合运用各类治理手段和治理工具，从而实现较好的系统协同效果。

　　（作者系北京航空航天大学法学院副院长、教授）

　　● 责任编辑：曹菲