以法治化营商环境为切入点 推进县域法治建设

　　

　　郡县治则天下安，县域兴则国家强。在我国，县的历史已经有2600多年。自秦以来，县一直是最稳定最基本的国家治理层级。习近平总书记高度重视县的地位和作用，他曾作过一个十分形象的比喻：“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”

　　基础不牢，地动山摇。县域涵盖城镇与乡村，是承上启下、沟通条块、连接城乡的枢纽，是我国经济发展和社会治理的基本单元。对上，要贯彻党的方针政策，落实各级工作部署；对下，要领导乡镇社区，促进发展、服务民生。县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，关系政权稳固、政局安定、政治安宁。因此，治国必治县，治好国首先必治好县，县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。从一定意义上讲，实现中国式现代化，基础在县域、支撑在县域、动力在县域，经验也出在县域。只有每个县实现现代化，才能真正实现中国式现代化。

　　从法治角度看，县域法治的特殊性决定了其在法治中国建设中的极端重要性。第一，县级的国家机关直接面对人民群众和市场主体。政府、法院、检察院是否依法按程序行使行政权、审判权、检察权，直接关系到各方面对法治建设成效的感受度。一旦发生突破法治底线的案事例，容易出现较大规模舆情，社会反响也比较大。第二，违法或“奇葩”红头文件在县级多发易发。根据立法法，县级没有地方立法权，往往通过制定行政规范性文件的方式，调整或规范公民、法人和其他组织权利义务。由于权由法定、程序法定等原则落实不到位，规范性文件合法性审查存在重视不够、力量不强、能力不足等问题，实践中经常出现一些违法文件，有的文件还很“奇葩”，公众反映强烈。第三，县级的国家机关是实施国家法律法规的“最后一公里”。据初步统计，我国行政管理领域近90%的法律、行政法规的执行主体是县级人民政府。地市级、省级尽管也行使行政审批、行政处罚、行政强制、行政指导等职能，但重在统筹协调和监督指导，执行有关法律法规的第一经办人、第一责任人都在县级，有的还在乡镇。第四，绝大多数的矛盾纠纷、风险事故发生在县域。“枫桥经验”的精髓就是小事不出村、中事不出镇、大事不出县。矛盾纠纷和风险事故发生在县域，产生的原因与县、乡直接有关，解决问题的资源、办法也在县乡。法治最核心的一个功能就是维护稳定，守护平安。能否依法化解矛盾纠纷和风险事故，最能体现一个地方的法治水平。第五，绝大多数县域还是熟人社会，推进法治的难度最大。法治是陌生人治理的方式，对于城市市民来说，互相之间没有血缘、亲缘、学缘等诸多关联，生活习惯、语言、职业等各不相同，遇到争议，第一时间想到的是法治方式，寻找公平正义的第三方来解决。但县域是一个人口、社会关系较为简单的行政区划，它免不了变成熟人社会。因此，在一个熟人社会中，是按规则办事还是按情感办事、是按关系办事还是按法律办事，能否确保法律法规的实施，这是法治必须解决的问题，也是最大的难题。

　　从上述特点来看，县域法治建设是法治中国建设的基础，也是短板所在。正因如此，中央全面依法治国委员会2022年制定的《关于进一步加强市县法治建设的意见》明确提出，全面依法治国基础在基层，工作重点在基层。加强市县法治建设，是确保全面依法治国各项部署要求落地落实的关键，是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要保障。

　　

　　

　　营商环境，是企业等经营主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，也是一个地区投资经营活跃度、社会创新度以及发展竞争力和可持续能力的重要表征。从企业的筹备、开办、运营到最后的重整、清算、关闭，整个过程所涉及的体制与政策性因素，都是营商环境。水美则鱼肥，土沃则稻香。营商环境就像阳光、空气、水和土壤，是企业扎根发芽、茁壮成长不可或缺的“养分”。营商环境的构造主体是政府，评价主体是企业，推进过程涉及改革发展稳定的方方面面。营商环境持续优化建设的核心在于法治保障，法治化也是为市场主体提供稳定、公平、透明、可预期营商环境的重要基础。因此，推进县域法治建设，特别是法治政府建设要实现率先突破，营商环境有条件、有基础，也有必要性、紧迫性作为重要切入点。

　　为什么说有条件、有基础？首先，营商环境在县域法治建设中具有功能牵引性。抓工作必须抓主要矛盾，抓矛盾的主要方面。法治建设必须紧紧围绕经济建设这一中心工作，通过营造高质量营商环境推进高质量发展。其次，营商环境在县域法治建设中具有工作系统性。县域法治建设涉及面广、影响因素多、工作链条长，必须坚持系统思维。以“营商环境”破题，可以有效牵引并协同各领域各部门各方面的法治建设。最后，营商环境在县域法治建设中具有动力内生性。干工作必须解决动力问题，调动各级干部特别是领导干部的积极性主动性和创造性。从调研和访谈情况看，县域主官最关注的就是县域经济发展，招商引资是工作的重中之重。因此，营商环境也是当前县域法治建设中最受主要领导关心关注的工作。

　　

　　推进县域法治化营商环境建设，涉及立法、执法、司法、守法等各个环节，与招商引资、产业发展、企业服务、民生保障等工作息息相关，任务重、周期长、涉及面广、影响因素多，必须坚持系统思维，做到统筹兼顾、整体施策、多措并举、蹄疾步稳、务求实效。

　　加强法律制度供给，为营商环境建设提供法治保障。强化高质量制度供给保障，提升涉企制度制定和实施质效，引导市场合理预期。加强营商环境领域立法，特别是加快民营经济促进法立法进程，综合运用“立改废”手段加强知识产权保护、市场秩序、社会信用体系建设及行政效率提升等方面立法，及时废止不适应市场发展需要的法规规章和文件。优化涉企制度制定实施程序，明确各地各部门起草制定与企业生产经营密切相关的法规、规章及规范性文件，必须把听取企业和行业协会商会意见贯穿全程，并建立健全意见采纳情况反馈机制，确保公共决策更符合实际和民意；同时，在政策实施中为企业执行留有必要的准备缓冲期，实施后适时开展评估工作，及时调整优化。

　　推进政府依法行政，从源头环节确保公开公平公正。实行政府权责清单管理制度，将依法实施的行政权力事项列入本级人民政府权责清单，及时调整并向社会公开；编制行政权力事项的各类目录清单，应当以法律法规规章为依据。建立行政权力运行考核评估制度，规范权力运行，完善约束机制，强化监督问责。规范政府重大行政决策程序，组建目录管理、程序管理和监督管理平台，推行重大行政决策目录管理和决策程序网上运行、全程接受监督，提升政府决策公信力，保障市场主体利益。对于拟由县级人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，县级人民政府市场监督管理部门应当会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查，坚决预防或纠正地方保护、区域壁垒、歧视性待遇等妨碍市场公平竞争的做法，为各类经营主体公平参与市场竞争扫清障碍、奠定基础、稳定预期，激发各类经营主体特别是民营中小微企业活力，调动经营主体的积极性、主动性和创造性。制定行政规范性文件应当进行合法性审查，没有法律法规或国务院决定和命令依据的，不得作出减损市场主体合法权益或增加市场主体义务的规定。加强政府法制审核队伍建设，做实政府行政合法性审查，扎实推进政府常务会议议题前置审查机制，针对重要议题，司法局局长、相关科室负责人以及政府法律顾问全程列席、及时提供法律意见建议，引领带动各部门、各区镇行政合法性审查。

　　提升政务服务水平，切实降低各类制度性交易成本。要继续推动政府职能转变，在前期改革基础上，进一步厘清政府和市场、政府和社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合。紧扣企业全生命周期，进一步深化商事制度改革，优化不动产登记，强化土地集约利用，全力提升金融、纳税、通关服务质效，建立招标计划提前发布制度，为市场主体营造更加公平的市场环境。加快推进惠企利民政策和服务“免申即享”，提升高频事项办理服务，进一步建立健全导办帮办代办、政务服务“好差评”等制度，优化建设工程许可，扩大电子证照应用范围，着力解决“最后一公里”问题，为市场主体提供更加便捷的政务服务。深入推进证明事项告知承诺制，积极拓展范围，扩大减证效果，减轻市场主体、群众证明负担；进一步加强涉企经营许可事项告知承诺制的事前、事中、事后监管力度，完善以信用为基础的分级分类监管机制，为履行承诺的信用主体提供便利措施，对不履行承诺的市场主体依法实施失信约束措施，更好保障市场主体权益。优化公共法律服务供给，探索“产业链+法律服务”，加快法律服务资源与经贸活动融合对接；实施“法企同行”法律体检常态化，持续畅通涉企非诉纠纷化解渠道，开展助企纾困法律政策宣传解读，保障各级惠企政策落地落实。

　　优化行政执法方式，实现法律效果社会效果相统一。强化宽待市场、约束权力现代法治理念，推动执法机关既全面依法履职，又减少不必要的行政干预，不断优化行政执法方式，提升行政执法效能。全面推进严格规范公正文明执法，聚焦人民群众反映强烈的“小过重罚”、逐利执法、机械执法、生硬执法、过度执法等执法难点痛点问题，紧扣过罚相当、处罚与教育相结合两个核心原则，积极探索规范行政裁量权基准调整适用、明晰“过罚相当”适用准则、规范行政违法行为管辖权、建立疑难案件论证容错机制、健全执法诉求沟通和投诉机制、实施处罚案件经济影响评估机制等措施，不断提升行政执法精准度，推动处罚实施更规范，确保行有法度有尺度、为有温度有高度，努力实现行政执法效能最大化、对企业生产经营活动影响最小化、为民服务效益最优化。进一步厘清综合行政执法机构、主管部门和镇（街道）的职责关系，划清源头监管、后续监管、末端执法的界限，有效破解“看得见的管不着、管得着的看不见”“多头执法”等矛盾。开展对镇（街道）赋权事项评估调查，对镇（街道）无法承接的、实施效果不好的行政处罚事项按要求及时调整。依法规范行政执法涉及的外包行为，厘清行政执法与服务保障职责界限，制定辅助执法行为负面清单，建立健全政府购买服务协议审查长效机制，严格规范政府购买服务外包行为。坚持创新和持续完善行政执法公示、行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核“三项制度”，不断提升行政执法规范化水平。完善以“双随机、一公开”监管为手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型机制，构建全面立体的综合监管体系。出台行政机关现场执法标准化规程，为现场执法提供标准化流程参考；探索“云执法+区块链”新监管模式，依托“区块链+公证”平台，着力解决非现场执法难题，实现行政执法全程留痕。

　　创新涉企包容审慎监管，打造稳定公平透明和可预期的营商环境。规范涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚，因地制宜制定清单、动态调整、持续升级，强化柔性执法和精准执法。编制企业行政合规指导清单，对常见违法违规行为，列明法律依据、违法后果、风险指数和合规指导内容，方便企业快速、精准排查行政处罚风险点。依法审慎适用行政强制措施，制定统一的不予实施行政强制措施清单，对违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害、采取非强制手段可以达到行政管理目的的，依法不采取行政强制措施。重点围绕生态环境、应急消防、行政审批、市场监管等领域，编制“综合查一次”场景清单；结合企业信用风险分类管理结果，合理确定检查比例和频次，全面规范现场执法检查，提升监管效能，优化监管方式；推行现场执法检查“综合查一次”，实现“进一次门、查多项事、一次到位”。

　　注重数字技术赋能，推动企业服务的公正高效透明。推动区块链、人工智能、大数据等新一代信息技术的应用，运用数字化、信息化、智能化的手段，优化线上线下服务，提升营商环境。加快推进信息化系统基础设施集约建设，以政务数据资源共享为核心，推进跨层级、跨地域、跨部门的系统互联互通建设。以政务服务数字化、规范化、便利化为指引，深入推进政务服务“一窗受理、集成服务”改革，将进驻部门的政务事项进行区域性整合，为群众和企业提供一窗式、无差别、窗口集成服务。还要聚焦当前政务环节的堵点、痛点，推动政务服务从“能办好办”向“办快办好”转变。加快政务数据沉淀，探索实现企业群众政务数据的自动匹配、无感填表；引入大数据模型分析，完善政务事项问答知识库，实现高频事项24小时即问即答；引入智能辅助预审，将审批规则嵌入系统预申报系统，实现政务事项的即传即审。

　　坚持府院联动协同，共同营造良好法治化营商环境。充分发挥人民法院审判职能，通过便捷的解纷程序、妥当的财产保全、公正的裁判结果、及时的权利兑现、畅通的退出渠道，让市场主体在潜移默化中增强投资信心和发展预期。要抓实诉调对接工作，能调则调，推进各类民商事纠纷多元化解、低成本解决；加强执行攻坚，整治突出问题，优化司法体验，增强企业司法获得感。加强破产领域府院联动，多重整救治、少破产清算，加大困境企业挽救力度，充分发挥破产重整稳就业、保民生、促发展功能。强化互联网、云计算、大数据、人工智能等新兴行业及其关键技术环节知识产权的司法保护，将故意侵犯知识产权行为纳入企业和个人信用记录，发挥惩戒作用。

　　（作者系全国人大常委会法工委发言人办公室主任，第十届全国杰出青年法学家）

　　● 责任编辑：孙雅南