人口小县机构优化改革路径和启示

　　根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》定义，户籍人口在20万人以下的县（市）为小县，我国人口小县共计434个，其中，10万到20万人的小县228个，10万人以下的小县206个。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安。”县域治理是国家治理体系的核心环节。自上而下和自下而上推动治理体系和治理能力现代化，尤其是因地制宜进行人口小县机构优化改革，对于加强国家治理的基层基础建设具有重要的理论和实践意义。

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，稳妥推进人口小县机构优化。按照党中央统一部署，地方机构改革已于2024年7月底基本结束，全国97个人口小县机构改革全面完成，为优化县域机构设置和职能配置探索了有效路径。人口小县机构优化改革，还推动了乡镇（街道）作用的强化、基层群众自治制度的践行，为全面深化政府职能提供了宝贵的启示。

　　

　　

　　部分人口小县在发展中面临的主要问题是：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例欠合理，存在人浮于事的现象；事业单位“小、散、弱”；部分机构设置、运行体制等与县域高质量发展需求不相匹配……

　　实践中，县级机构设置的原则是从中央到地方的科层体制，即为了部署并完成具体的行政任务，下级行政机关对应上级行政机关予以设置。这种以完成具体行政任务为导向的机构设置，在基层治理中存在诸多弊端。具体表现在：其一，县级机构职能不清，职责不明，既存在重叠现象，也存在空白之处。其二，派驻乡镇（街道）的“七站八所”机构条块分割，缺乏协作、配合，难以形成治理合力，履职效果不佳。其三，乡镇、街道基层组织负担过重。乡镇、街道在夹缝中生存，科层制的结果是基层只对上级负责，以完成上级任务为目标的基层治理，服务群众的职能被弱化。其四，考核作为指挥棒，指标体系由上级管理部门设定。为了取得好看的数据，基层部门往往围绕指标体系用力。基层部门服务群众的主动性和创造性不足。其五，基层群众自治组织定位不清，社会组织发育迟缓，基层群众参与社会治理渠道不畅通，专业性和专门化的服务提供不足。

　　县域治理中部分政府服务职能被弱化，如农业科技发展、科学知识普及、法治宣传教育、文化艺术推广、卫生保健指导、农药地膜使用技术推广、水土污染防治、环境保护意识提升等方面手段、措施不到位。前端的农产品检验、检疫，与末端的市场管理缺乏衔接，市场监管部门重拳处罚农产品关于农药含量超标案例，对小摊小贩“小过重罚”，引起社会关注。多头管理、交叉管理、无人管理同时存在，“有利争着管，无利推脱管”现象严重。由于机构设置不合理导致的逐利执法、运动式执法，管理中奉行部门保护主义，缺乏履职积极性和主动性等弊端，表明治理的基层基础薄弱，亟待改革完善。

　　

　　本轮人口小县机构优化改革的主要措施是精简机构和人员。例如，2020年4月，根据山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的目标要求，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，进行党政机构重组整合，由县委、县政府领导兼任部门的党政主要负责人，大幅精简压缩党政部门和事业单位机构和人员编制，推进编制资源下沉等。山西省的人口小县机构改革举措引起多家媒体报道，社会各界关注。

　　综合青海、山西等省的做法，本轮人口小县机构优化改革的主要举措包括：其一，机构合并。青海玛多县将县文化市场综合行政执法大队、县劳动保障监察大队、县交通运输综合行政执法大队、县城市管理综合行政执法大队、县农牧综合行政执法大队整合，组建县综合行政执法局，挂县综合行政执法大队牌子，为县政府管理的综合行政执法类事业单位。由此，解决了多头执法、分散执法等问题。山西省临汾市浮山县将住建、交通等两个部门合并，对城乡接合部的基础设施、公共服务统一安排、统一调度，解决了城乡接合部的路面维修、垃圾清理等扯皮问题。将县委政法委与县司法局合署办公，县信访局也并入县委政法委，整合之后，基层平安建设、维护社会稳定、矛盾纠纷化解等能力明显增强。其二，人员精简。人员精简包括两个方面：一是领导职数减少，二是行政人员数量减少。机构合并、撤销等措施，必然带来部门领导职数相应减少。与此同时，由副县长兼任局长的做法，也相应减少了领导职数。例如，2023年1月山西娄烦县委组织部发布2022年工作总结，其中机构改革篇指出，圆满完成53个涉改单位挂牌工作，整合撤并33个单位，精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元、运行经费约990万元。其三，服务提升。加强乡镇（街道）工作，编制资源下沉是重要方面。山西省推进编制资源下沉，两个县的乡镇事业编制较改革前分别增加139名、85名。以参加养老、工伤、失业保险等为例，改革后社会保障事业服务中心统一设置窗口，企业办理不同险种参保登记，只需在登记征缴窗口递交一套材料，最多跑一次就可办结。行政效率提高，切实推动了服务型政府建设。

　　人口小县机构优化改革的初衷，不外乎减少行政开支、提高行政效率，将党委和政府的一些职能相同或相近的部门合并。表面是精简机构精简人，但追求的目的是高效、便捷和公平公正。用通俗的话说，就是解决“有人没事干、有事没人干”的问题。

　　

　　中国古代州县治理传统的启示

　　

　　中国古代政府机构的设置有其自身特点，中央的六部体制与州县的六房设置，保持了高度的一致，简洁明了。州县官被称为“亲民官”，治理的对象是村民（居民），治理的重心是民生。《州县须知》《州县提纲》等著作，针对州县的特点，提出了诸多治理的策略和措施、方法。州县以上的机构和职官设置，都围绕监督州县官如何正确履职展开。

　　中国古代县级政权承担的主要任务包括：其一，维护社会和谐稳定。县域治理有其自身的特点：多样性、丰富性和灵活性。维护淳朴民风和善良风俗是实现有效治理的途径。历代统治者都重视处理“治吏”和“治民”的关系，早在战国时期，韩非就提出“明主治吏不治民”的主张。其二，提升政府管理效能。赋予州县充分的职能，是实现治理有效的机制和保障。在赋权基础上加强监督，才能实现治理有效。朝廷在赋予州县治理全权的基础上，上级行政监督和专门的御史弹劾双措并举，有效监督保障有效治理。其三，因地制宜追求良法善治。各地情况千差万别，民情禀赋各异。根据不同地域的状况，因地制宜，综合施策，才能取得良好的治理效果。不仅重视治理有效，还必须遵循礼仪制度，维护主流价值观念，实现社会和谐稳定。

　　

　　人口小县机构优化改革的效果，需要通过深层次的治理制度和文化变革才能显现。完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是“物理整合”环节，职能转变和机制再造完成后，才能算是完成了真正的“化学反应”。

　　为了保证改革的成效，需要建立科学的评价指标体系。其一，坚持整体性评价。建立全链条、全生命周期的评价指标体系，围绕基层政权建设和基层群众自治组织建设，开展上下互动的改革。一方面，从县域治理的规律出发，优化机构设置，避免职能分工过细过密，例如，针对农业部门负责高标准农田建设、水利部门负责坡改梯、农机部门负责农田宜机化改造，存在职能重复和内耗等问题，将三个部门合并，建立“农业局”，统筹项目、规划和经费，有助于形成治理合力。另一方面，包括国务院、省、市等机构设置，如果存在机构重复设置等弊端，也应当采取一视同仁的改革措施。否则，上级行政部门不进行改革，县级改革就难于对应履行职能，难以取得改革的成效。其二，明确单项评价。围绕本县的特定状况，因地制宜，确定重点改革领域。例如，对于农业大县而言，农业发展中存在科技运用、产业升级、农产品推销等难题，需要强化农业部门的职能，针对性解决治理难题。不同县域的定位，决定了其单项治理的重心，也决定了其改革的重点和难点。其三，重视特别评价。明确需要重点解决的难题，诸如基层党建、基层群众自治制度的实行等。如何将党建与服务群众的工作有机结合，通过基层党建加强党与基层群众的血肉联系；如何实行基层群众自治制度，突出基层群众的主人翁地位，激发基层社会的活力，调动基层群众参与社会治理的积极性、主动性和创造性，这些都是基层治理面临的问题，需要特别关注和解决。

　　建立常态化的社会评价机制。社会评价是新时代评价政府工作绩效的重要方式，需要常态化、制度化。互联网、数据化为县域治理评价改革创造了良好的条件，运用大数据调动社会各界积极参与政府治理的监督和评价，是实现廉洁政府、高效政府、民主政府的基本路径。延安时期，在与黄炎培先生的“窑洞对”中，毛泽东同志就给出了跳出历史周期率的第一个答案：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

　　

　　人口小县机构优化改革的

　　从属性上看，人口小县机构优化改革属于政府改革的范畴，需要围绕服务型政府建设展开。另外，这项工作也具有基层政府改革的属性，需要坚持问题导向，明确顶层设计，鼓励基层创新。

　　人口小县机构优化改革的启示包括：其一，坚持纵向贯通。在解决特殊性问题的同时，关注和探索一般性问题的解决。所谓特殊性问题指人口小县职能部门多、人员结构不合理、履职能力不足；所谓一般性问题指政府职能分散、交叉、重复，部门之间缺乏配合，甚至相互掣肘，不能形成治理合力。建立科学分工、便捷高效、优质服务机制，是服务型政府履职的应然要求。研究和明确各个层级政府的职能特点及其实现途径，才能凸显人口小县机构优化改革的意义。必须突破机构改革只改革机构和人员的局限，为县域政府职能发挥探索出切实可行的经验。其二，坚持横向协调。在坚持党政分开、政企分开原则的同时，根据基层的实际，作出必要的变通。党委宣传部、政府文化旅游部门之间的关系，党委农村工作部和政府乡村振兴局、水利局、农业农村局等之间的关系，都需要站在基层角度，统筹设计其职能，避免分工细密导致的职能交叉、重叠和掣肘。如果在中央、省级和市级层面，需要强调党政分开、政企分开，在基层区县（县级市）、乡镇（街道）和企事业单位，恰恰需要强调合理定位，将相同和相似的职能予以合并，减少环节，降低成本，节约资源，提高效率。其三，破解乡镇（街道）履职与相关机构设立在乡镇（街道）的站所条块分割、各自为政难题。将纵向优势和横向优势有机结合，前者集中资源，完成事关国计民生的重大工程和项目，所谓“集中力量办大事”。后者科学分工，相互配合，坚持效果导向，形成治理的合力。县域治理在保证效率的同时，还应兼顾效果，完成上级任务的同时，还要满足服务群众的实际需求。

　　建立服务型政府是中国政府改革始终坚持的原则。必须警惕单纯精简机构、减少人员的做法，走出减了增、增了减的误区。服务型政府不是弱化政府职能，而是要强化政府职能，服务民生。但是，政府大包大揽的传统做法，不能适应新时代的新要求。动员、调动社会力量广泛参与，大力发展社会组织，为基层群众参与社会治理提供良好平台和充足机会。形成人人有责、人人负责、人人享有的社会治理共同体，需要充分发挥政府作用、尊重市场机制、调动多元主体参与，坚持综合治理，高效、便捷、低成本实现社会治理，并为政府治理奠定良好基础，提供有益参考和借鉴。

　　总之，政权建设中基层基础薄弱现象长期存在，人力、资源等下沉乡镇（街道），强化基层基础建设是永恒的主题。同时，以精简机构、减少人员为主要内容的改革存在着明显的局限，合并行为的效果需要理性评价。而且，改革中对县域治理的特殊性不能就事论事，需要具备前瞻性。如果改革中缺乏综合治理格局，不能围绕大力提高服务效能进行基层基础建设，并在服务型政府建设中取得长足进步，就难免进退失据，循环往复。因此，有必要下决心解决基层政权定位不清、基层政府和上级政府职能认识错位、对县域治理特殊性的认识不足等问题，在人事干部管理的退出和激励、财权事权划分的科学性、上下协作与公共资源共享机制等方面积极探索，勇于创新，完善治理体系，提高治理能力，谱写法治政府建设新篇章。

　　（汪世荣系西北政法大学法治学院教授；阿丽耶阿卜力肯木系西北政法大学博士研究生、新疆师范大学政法学院讲师）

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