改善行政不作为 增强群众法治获得感​

　　党的二十届三中全会审议通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“深入推进依法行政。”随着全面依法治国有力推进，行政机关执法水平有了很大提升，但相比党中央擘画的宏伟蓝图和人民对美好生活的向往，还需要进一步全面深化改革。从法院受理行政诉讼案件情况，不履行法定职责类、信息公开类和行政协议类等行政不作为案件在行政诉讼案件中比例较高，其中不履行法定职责类案件长期居行政诉讼案件案由之首。

　　行政不作为是当前引发行政纠纷的主要原因之一，具有一定的隐蔽性，但危害性却不低，特别是在民生领域，行政机关对有损民生的隐患监管不力，造成公共卫生事件和安全事故发生，直接影响到人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　

　　

　　随着全面推进国家各方面工作法治化，“冷面拒绝”式行政不作为大幅减少。行政不作为纠纷涉及领域广，表现形式也越发多样化。结合调研省份审判实践和裁判文书网等数据，对当前常见行政不作为纠纷表现形式进行分析。

　　一是不履行法定职责的范围在延伸。行政机关的职责不限于依申请履职，还需要主动依法行使权力，包括必要的监督检查和提供公共服务等。近年来，此种行政不作为不断延伸，如腾某诉某区政府和住建局不履行追究其邻居蒲某不当破坏房屋结构案，以及廉某诉某交通大队不追究第三人施工方在道路施工中未妥当设置警示标识导致其经济损失案等。这些纠纷本质上多为民事主体责任，经常关涉不同行政机关间的职能划分和管辖权，从法律层面需要审查是否为被诉行政机关责任义务以及特定原告与具体事项的利害关系等。当然，这也从侧面反映出公众对行政执法范围和效力的高期待。

　　二是否定性不作为往往有作为载体。虽然行政机关拒绝行政相对人的申请表面上是一种作出行为，但需具体分析，对于不符合法定条件的申请，拒绝并不构成行政不作为。例如在周某要求某县政府进行林地确权案中，因不满足法定条件而未获得支持则不应构成行政不作为。相反，如果行政机关拒绝属于其职责范围内且符合法定条件的申请，这种拒绝则表明行政机关未履行其应有的行政职责，应视为行政不作为。此类纠纷的发生提示行政机关在依法作出行政行为同时，还要做好释法明理工作。

　　三是不予答复面临较大挑战。随着经济社会快速发展和人民群众法治意识增强，公众对行使知情权、参与权、表达权等意愿强烈，当申请没有得到回应时易引起行政不作为纠纷。如起诉行政机关要求行政补偿案件中，行政相对人称其通过邮寄、电子邮箱等递交的申请，在合法期限内未得到任何官方答复。还有行政相对人认为物业公司没有开具物业费发票，构成偷税漏税，将该情况反映给税务部门后没有及时得到答复，其认为构成行政不作为。

　　四是不当或瑕疵作为数量上升。主要指行政机关虽然有一定的行政作为，但往往仅启动行政程序，并未实际履行法定或承诺的义务。例如某管委会与某企业签订招商协议，企业按约投入前期资金后，管委会提出协议约定场地附加免费修路的条件，并拒绝支付允诺的奖励资金。再如陈某要求行政机关履行征地后社会保障安置职责，某县相关部门虽进行了安置补偿，但陈某认为所做补偿安置不符合相关规定和公告。此类纠纷近年来有所增多，特别是行政协议明确纳入行政诉讼审查范围后，安置补偿、招商引资协议等诉讼明显增加。

　　

　　

　　行政不作为的成因比较复杂，并非单一因素的产物，而是多种社会因素的综合反映。当前，全面依法治国深入推进，在现有社会主义法治体系框架下，解决行政机关内部制约因素是依法行政的当务之急，从司法审查角度看，行政不作为产生原因主要集中在以下几个方面：

　　一是执法理念问题，在调研的省份中，部分执法人员更多关注领导指示和上级考核，而对民众的合理诉求重视不够。部分基层政府在招商引资时简化程序、降低标准，影响了正常的执法监督。二是执法方式僵化，在经济社会快速发展中，执法部门应对新兴问题时反应较慢，依赖上级指示，主动性不足。执法方法单一且执行力不足，导致同样问题反复出现。三是行政职能交叉，一些部门职能划分不够清晰，特别是在面对新兴领域时，出现多头管理或责任推诿。尽管近年来在食品药品监管、土地矿产管理等领域有所改进，但职能冲突和管理漏洞仍然存在，侧重部门利益、忽视公共责任，导致执法盲点和责任不明确的情况仍有发生。四是评价机制不完善，部分行政机关在面对复议、诉讼或信访时，片面追求“有序”，对执法工作中的灵活处理和因势利导行为缺乏正面激励，影响了执法的主动性和有效性。

　　

　　

　　党的二十届三中全会《决定》提出，“促进政务服务标准化、规范化、便利化”，指明了进一步转变政府职能的方向，也明确了行政不作为纠纷化解的着力点。

　　完善行政机制建设。一是深化行政管理体制改革，纠治职能交叉和职责不清引发的行政不作为。实现部门职权的科学、合理配置，从体制上改变政出多门、职责不清的状况，能够有效避免多头管理和推诿扯皮导致的行政不作为。《决定》提出“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制”，围绕处理好政府和市场的关系，特别是针对民生从食品药品安全、就业、社会保障、住房、医疗、教育等方面作出了规定，使行政管理更具针对性和有效性，为解决行政执法中职责不明导致的行政不作为提供了有力体制保障。

　　二是创新社会治理机制，消减被动执法引发的行政不作为。行政机关要不断优化执法方式，从被动应对向主动服务转变，确保事前预防与事中监管有机结合，强化行政行为的规范，根据实际情况依法采取有针对性的管理措施，加大执法力度，提升执法水平和效果，既“放得活”又“管得住”，有效避免不愿管、管不住等行政不作为现象的发生。近年来各地推行的一站式服务大厅、一网通办等措施，减少审批环节和增加办事透明度；劝导先行式人性化执法、分区设定出摊时间等灵活式执法，满足群众多元化需求，在减少行政不作为投诉方面取得了积极成效。党的二十届三中全会《决定》提出，“完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”。通过完善线上线下联动的政务服务体系，让民众的合理诉求得到及时回应，将有效避免因信息不透明或执法不规范等引发的行政不作为纠纷。

　　三是健全行政问责和激励机制，阻断内生动力不足引发的行政不作为。行政问责制是明确强化行政责任、依法实施行政管理的关键要求，可以确保执法人员对职责心存敬畏，对根除行政不作为具有重要作用。随着监察法及其他相关法律的实施，我国关于行政问责的法律规定取得了显著改善，基本实现了问责制度化和法律化，不仅在发生重大事故时追责，日常的行政行为也被纳入问责范畴。对于责任心薄弱、不作为或行为失当的执法人员，都将受到相应的问责，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题。当然，问责本身不是目的，而是促进依法行政的手段，在问责同时，《决定》指出，“树立和践行正确政绩观，健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制。落实‘三个区分开来’，激励干部开拓进取、干事创业。”要结合严格管理与激励措施，激发执法人员内在动力，避免因过度谨慎或担心问责而行政不作为。

　　多方合力化解矛盾。一是加强行政不作为纠纷调处。一方面做好源头治理。做实“抓前端、治未病”，是坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系的应有之义，在不断提高依法治理水平的同时，努力提高行政机关的责任心，发挥其能动性，特别要健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。鼓励基层组织充分利用节点优势，将大量纠纷依法处理化解在萌芽，减少不必要的矛盾纠纷。另一方面做好纠纷调解。调研发现行政不作为纠纷根源大多是行政相对人对行政机关执法态度和处理方式的不满，多年来的行政复议和审判实践证明，大量行政纠纷可以通过协调得以解决。今年上半年，全国法院行政案件调解率17.29%，本文调研的省份上半年行政不作为诉讼案件调解率高达32.4%，相当数量行政不作为纠纷通过调解取得良好效果。当然，调解也应当遵守法律，特别是范围原则上应限于行政自由裁量权内。要根据争议的性质和焦点，有针对性地沟通、协调，实践中，被诉行政机关的违法或不当行为自行纠正后，行政相对人主动撤诉的不在少数。

　　二是推动行政首长出庭实质化。行政首长出庭率大幅增加，有力提升了依法行政水平。《决定》提出“健全加强对‘一把手’和领导班子监督配套制度”。调研中，某位市长亲自出庭陈述，让原告非常感动，当庭表示理解，不再坚持法外之请。为了持续推动行政纠纷实质性化解，发挥行政首长出庭的实质性作用，不能仅仅是形式出庭坐在法庭，而要有理有据、实事求是陈述行政行为依据或者行政不作为的理由。特别是在拆迁裁决、行政许可等纠纷中，行政首长出庭，不仅有利于做好行政相对人的工作，还可以更好地促使行政机关及时发现整改问题。

　　三是充分发挥司法建议作用。《决定》在完善中国特色社会主义法治体系部分提出“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”。人民法院对在审案件中发现的行政机关工作中存在的不足或管理漏洞，应提出改进管理及更好处理解决问题的司法建议，并加大追踪督促，保证实效。去年以来，调研省份高级人民法院对全省各级法院司法建议工作进一步作出明确要求，并特别提出要确保建议质量，真正解决问题，为行政机关改进工作提供有力参考，有效减少行政不作为及其负面影响。

　　健全行政不作为治理监督机制。行政不作为一定意义上是行政权力滥用的异化，监督是防止权力滥用的良药。虽然行政自由裁量权是提高行政效率、应对规范不足、实现管理目标的重要手段，但如果使用不当，就会侵犯行政相对人合法权益、阻滞依法行政推进。《决定》提出的“健全行政执法监督体制机制”，正是抓住了这一问题的关键。近年来，行政机关通过行政行为听证、征求意见、执法规范调查问卷等方式主动接受监督，有力促进了依法行政水平的提升。但优化政务服务、提升行政职能永无止境，要继续强化为民服务理念，依法加大政府信息公开力度，对行政执法的条件、标准、程序等通过一定方式予以公布，接受公众日常监督，特别是与群众生活密切相关的食品卫生、药品安全、环境污染、征地拆迁等，要全面接受人大、政协、社会力量等各方监督，督促行政机关积极履行职责，增强行政机关及执法人员责任意识，规范行政行为。同时，还要继续积极吸纳包括媒体在内的社会公众对行政行为的评价与监督，将其引入到内部管理，使公众对执法部门和人员的工作有发言权，向行政不作为说“不”，全社会齐心协力，推动依法治理。

　　改善行政不作为不仅关乎法律的执行，也触及政府公信力和社会公正性，更是推进依法治国、依法执政、依法行政的应有之义。深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，综合运用法律、行政、社会和道德多维度资源，汇集众智众力，系统改善行政不作为问题，增强群众法治获得感，以实绩实效和人民满意度检验工作，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供坚实基础。

　　（作者系西安交通大学法学院博士研究生）

　　● 责任编辑：高瀚伟