湖州市吴兴区“集成改一次”改革述评

　　法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，法治建设是中国式现代化的内在要求和重要任务。湖州市吴兴区作为浙江省“大综合一体化”行政执法改革试点县区，大力推行“集成改一次”机制，针对“只查不改”“以罚代管”“改不到位”等执法痛点难点问题，通过重塑违法行为从发现到整改的全闭环流程，借助对象自查改、政府服务改、政策激励改、执法强制改等多种手段，创新“上门体检”“专家会诊”等监管服务模式，实现普法与执法的有机融合，实现“一次整改，一步到位”，不仅有利于深化执法体制改革，更高效推进营商环境优化。

　　

　　

　　2022年，湖州市吴兴区印发《吴兴区纵深推进“综合查一次”向“集成改一次”执法改革工作方案》的通知（吴委办〔2022〕25号），首创“集成改一次”执法服务模式。针对基层监管的难点、企业发展的痛点和群众反映的热点，将企业自查与政府服务相结合，在分级分类的基础上，打好政策激励与执法强制组合拳，形成全闭环执法体系。改革实施以来，全区14个乡镇（街道）联合专业执法部门、业务主管部门，在创新编制“童装企业”“旅游安全”“水域综合开发利用”等“监管一件事”基础上，全面推进“集成改一次”，解决各类问题1586个，监管对象相关问题“一次改到位”比例由改革前的65%提高至95%以上，问题检出率从改革前的12.3%降至4.5%，群众满意率高达99.57%。

　　健全机制提升效能。在推进“集成改一次”改革过程中，吴兴区规范工作机制，明确责任单位，制定完善监管制度和标准，提高执法人员综合素质，推动各部门高效协同，不断提升执法效能。

　　努力整合资源，开展场景化协同执法。编制《吴兴区“集成改一次”工作指引》《吴兴区“集成改一次”工作案例汇编》，不断规范工作流程。在“浙政钉”工作台上开发“改革突破在线”系统，并将“集成改一次”协同执法工作纳入其中。通过该平台明确牵头单位、责任单位、工作成效等内容，由相关责任单位完成线上认领并填报工作进度，实现工作任务项目化、推进可视化、责任明晰化、评价科学化。将吴兴区本地“监管一件事”应用至10个场景以上，形成优秀案例范本21个，为推广“集成改一次”工作筑牢基础。吴兴区“集成改一次”改革打破行业、部门、界别、时空等限制，实现信息互通、优势互补、资源共享，有效破解监管过程中“同一主体，多次监管”所造成的执法扰民现象。为了提升镇街、部门的工作积极性，常态化组织全区“集成改一次”优秀案例路演，形成系统推进的良好氛围。爱山街道位于湖州中心城市核心商贸区，辖区范围东至人民路，南至小市河，西至横渚塘港，北以龙溪港为界。在爱山街道辖区内有大型商场10余座，商户5085家，其中个体户3631户、企业1454户，服务业零售额占中心城区总量的50%以上。面对商贸综合体体量大、多种业态并存、治理难等问题，街道执法队牵头，召集综合执法、市场监管、劳动监察、应急管理等部门共同编制“商贸综合体一件事”并开展“集成改一次”。在开展餐饮、酒店、文化娱乐、医美、消防等方面检查过程中，执法队由原来的“单打独斗”变成“联合攻坚”，形成跨领域、跨部门、跨层级的多跨协同工作合力，有效解决了街道力量薄弱、难以独立开展末端执法的问题。

　　给予专业指导，确保整改达标。在日常执法过程中，不乏行政相对人在违法后因财力或专业能力有限等问题，难以短期达到整改要求的情形。为了不影响生产生活，吴兴区各行政部门跨前一步，为企为民排忧解难，助力经营主体尽早整改到位。例如，针对商林漾周边农村地区淡水鱼养殖场较多、河边有农家乐等环境特点，东林镇集合生态环境、综合执法、市场监管、水利、农业农村、自然资源等执法队伍开展商林漾水域“集成改一次”。六支执法队伍在精准梳理职责权限后，形成该场景检查清单。经过全方位检查，在水利领域发现存在擅自围垦河道行为，在河道管理范围内设有阻碍行洪的拦河渔具等行为。对围垦河道的行为，因当事人第一次整改未到位，东林综合行政执法中队即刻对其进行立案查处。在再次整改不到位的情况下，水利局借助“集成改一次”工作机制，对当事人进行现场指导，测绘后放置标旗，帮助当事人整改到位。经复查验收后，当事人擅自围垦河道的问题得到全面整改，实现执法闭环。

　　坚持条块协同，弥补监管漏洞。在推进“集成改一次”的过程中，对于在基层执法中因监管政策或标准缺失而导致存在违法风险却无从整改的情况，镇街将情况反馈至区级业务主管部门，由业务主管部门来制定、完善监管制度或标准，镇街再依据标准督促对象整改到位，有效填补执法空白，推动闭环管理。位于妙西镇西塞山旅游度假区原乡小镇景区内的玻璃水滑梯、滑翔伞等旅游新业态项目，深受游客喜爱，但妙西镇综合执法队在日常巡查中发现，这些项目无行业标准、无管理规范、无监管主体，安全隐患突出，是基层执法的盲点。执法队将该情况反馈至区文旅部门。事关广大游客的安全，区文广旅体局会同妙西镇，联合农业农村、应急管理、市场监管、综合执法等部门，统筹编制了吴兴区旅游新业态“集成改一次检查清单”，共同制定旅游新业态项目监管办法和8个项目的管理规范。妙西镇根据这些规范又编制了旅游新业态项目“对照改正”清单，解决了基层执法中的监管标准难题，既维护了游客安全，也帮助景区规范发展。

　　前端服务助企纾困。在推进“集成改一次”过程中，吴兴区寓服务于执法之中，指导监管对象“自查改”，创新提供服务“帮助改”，书写问题整改新篇章。

　　指导监管对象“自查改”。吴兴区通过网络平台、新闻媒体、活动宣传及书面材料等渠道，主动将省“互联网+监管”各场景监管事项清单向相关需求企业共享，打通监管信息壁垒。通过公布“一件事”清单，引导企业根据清单自查自改，从源头上消除违法病灶。不仅如此，吴兴区在“监管一件事”场景基础上，指导乡镇（街道）综合行政执法队根据辖区内重点监管行业、问题高发行业及高速发展行业，整合多部门监管要求，结合企业需求，分类制成标准化监管事项清单287个，提升精准服务效能，引导企业“自查自改”，提升企业法律风险意识。

　　为了增强经营主体自查自改能力，吴兴区转变坐等违法的监管理念，主动引导企业开展自查。吴兴区司法局以行政执法实训基地为载体，搭建“实景化”课堂，将企业法定代表人、安全责任人及质量负责人等相关人员纳入全区法治培训范围，开展培训32期，全面提升企业风险排查能力及业务水平。通过开办多期“助企为民执法直通车”，召开建筑、商贸、物业等行业恳谈会，为企业指明了方向，营造了合法经营、守法致富的社会氛围。

　　主动提供服务“帮助改”。湖州市吴兴区创新性提出“上门体检”“专家会诊”“定期复诊”等执法服务模式，在行政相对人主动暴露违法风险时，由政府提供服务“帮助改”，精准回答“如何整改”问题。

　　在“集成改一次”改革过程中，吴兴区首创“企业吹哨、政府报到”，依托热线电话，开通监管对象“预约体检”。相关部门则结合企业自选体检事项，联合上门开展个性化检查服务，形成检查报告、问题清单及整改方案，并实地帮助监管对象即时整改，打造“随叫随到、不叫不到、说到做到”的最优营商环境。2022年以来，吴兴区共为758家企业提供预约体检服务，协助改正各类问题1000余个，推动轻微违法问题减少近60%，实现了问题隐患的“早发现、早排查、早整改”，有力破解“一罚了之”等问题。在“上门助改”的基础上，吴兴区还积极开展跨领域“专家会诊”，建立不同领域多级别的“专家库”，并实施数据共享、动态更新。对于“上门体检”“综合查一次”等途径发现的疑难问题，区里建立起由20名资深监管人员组成的“专家库”，开展专家“综合会诊”，专题研究讨论，量身制定整改方案，压实主体责任，确保整改到位。同时，吴兴区推行全闭环“定期复诊”。对于已完成“初次会诊”的监管对象，建立跟踪关注长效机制，引入上门复诊等柔性机制，重点对照整改目标和问题清单进行复查、验收，为改不到位的企业“再开方”，切实做好“帮助改”的后半篇文章，形成工作闭环。

　　通过“对象自查改”“政府帮助改”等手段，吴兴区探索“精准执法+优质服务”模式，以“集成改一次”督促重点企业将问题整改到位，补足企业不会查、不会改的短板，引导企业规范健康发展，为经济稳进提质保驾护航。针对发展迅猛的童装行业，吴兴区综合行政执法局以“童装监管一件事”为切入点，由织里镇制定《童装“监管一件事”企业名单》，将“男生女生”“不可比喻”等46家品牌童装企业纳入其中，同时公布一站式受理电话，做到“一个电话、全域受理、服务上门”。镇综合行政执法队还联合镇童装办，区应急管理、市场监管、消防、人社等部门，按照童装业态“监管一件事”清单开展“集成改一次”，通过明确整改方法，以“政府帮助改”的方式，现场指导企业查找漏洞、整改问题，帮助童装企业解决实际困难。高新区某重点骨干企业在漆包线生产过程中产生有害气体，环保部门要求该企业对生产车间保持密封，防止有害气体排出。但车间密封后会影响散热，导致产品因生产环境温度过高而质量不合格，于是市场监管部门要求其保持通风散热。环保部门与市场监管部门的要求存在矛盾之处，却又都是监管的硬性要求，企业找不到整改方向，最终向属地政府求助。针对这样的现实问题，高新区牵头综合行政执法、自然资源、应急管理、消防救援、市场监管、卫生健康等部门对企业开展“集成改一次”上门指导，通过实地检查、集中讨论，最终由区市场监管局、区生态环境分局共同提出解决方案。类似的多部门合作上门为企业服务的事例不胜枚举，此种做法为企业发展疏通堵点、难点，护航企业高质量发展，获得了多家企业点赞。

　　后端激励严管保驾护航。在推进“集成改一次”过程中，湖州市吴兴区努力打好“组合拳”，通过强化政策激励与执法惩戒，为经济发展保驾护航。

　　“政策激励改”引导在先。吴兴区将“集成改一次”与政策扶持相关联，根据监管对象的守法情况，构建综合评价体系，并将评价结果作为经信、财政、商务、市场监管等部门开展“信用+监管”、实施正向激励的参考，让主动改到位的监管对象优先享受政策支持和要素保障。例如，织里镇根据联合检查及打分情况，参照《“童装监管一件事”正向激励有关政策事项清单》，确定童装企业星级名单，根据历史表现分别确定检查频次，减少重复检查给企业带来的困扰，助推童装领域企业增进发展，社会满意度显著提升。

　　“执法强制改”托底保障。吴兴区践行以人民为中心的执法理念，在借助“集成改一次”推动解决好社会关注、群众期盼和企业关注的高频率、高需求问题时，对于执法检查中发现的违法问题，在宣讲、教育无效的情况下，决不手软，坚守履职尽责的底线。地处湖州老城的朝阳街道，小餐饮业是其经济业态特色所在，呈现出多、小、久、火的特点，但也因为老社区、老街区密集而存在众多安全隐患。朝阳街道以辖区环城东路沿街26家餐饮单位为检查重点，集结综合执法、卫生健康、生态环境、消防救援、应急管理等队伍，针对餐饮监管一件事开展“集成改一次”，对餐饮单位的营业执照、油烟污染、垃圾分类、燃气管理、消防安全、卫生健康、食品卫生等方面的落实情况逐一检查。对检查过程中发现的垃圾混投、消防设施标识不清、安全通道堆放杂物、半成品/成品食物叠放等问题，执法人员与相应负责人逐一确认整改时限与具体要求。各执法单位通过释法说理，引导监管对象抛弃侥幸心理，做到“改一次，管长效”，保障广大群众身体健康和饮食安全。

　　除了限期整改外，吴兴区对重大隐患问题实行挂牌督办，严重时采取关闭、取缔措施，确保全部整改到位。例如，飞英街道聚焦校外培训机构监管问题，发起“校外培训机构一件事”协同任务，联合教育、市场监管等部门，依据系统自动生成的检查表单，对辖区内22个校外培训机构进行全覆盖检查，检查内容涵盖建设工程规划许可证取得情况、办学行为、不正当价格行为、发布虚假广告及其他违法广告行为等多个事项。在某次检查过程中，联合执法队发现某托管服务有限公司存在违规开展学科类培训问题，涉嫌违规办学，执法人员依法立案查处，现场责令立即停止违规办学，要求其限期退还学生缴纳费用，并处罚款2280元，切实形成吴兴区校外培训监管高压态势。吴兴区的“集成改一次”还与联合惩戒相配合。通过整合属地乡镇（街道）、主管部门、公检法司机关等力量，形成联合惩戒违法违规行为的工作合力。针对屡教不改或多次整改不到位的监管对象，吴兴区决不姑息，依法进行严惩。截至目前，吴兴区执法办案中的顽瘴痼疾基本整治完毕，类案发生率较以往下降8％。

　　

　　

　　湖州市吴兴区的“集成改一次”改革，是浙江省“大综合一体化”执法改革过程中的创新性实践，不仅有助于实现执法链条各环节的高效协同，还通过将法治宣传、劝导示范融入执法过程中，形塑“大执法”理念，推动企业增强法律意识，严格自律，依法经营，在融洽政企关系的过程中，以法治力量和周到服务持续优化营商环境，推进经济社会高质量发展。

　　践行“大综合一体化”执法体制改革，打造整体性政府。自2022年浙江省开展“大综合一体化”改革以来，吴兴区以“集成改一次”为抓手，探索迭代跃升新举措，推动行政执法体制改革走深走实。一方面，“集成改一次”是浙江省“最多跑一次”“综合查一次”的纵深推进。其以“监管一件事”为载体，前端引入为企业普及法律、预约体检等服务，后端以“案结事了隐患除”的“集成改”和分级分类“激励改”措施为保障，实现日常监管、责任追究与政策扶持的配套衔接，形成“全链条式”治理闭环。另一方面，通过“集成改一次”执法服务体系全覆盖，吴兴区加强了基层执法与条线执法之间的联系，形成了条块结合的基层治理新模式。乡镇（街道）在与区政府各部门协同执法过程中，既提高了办案质量，也提升了执法人员的业务水平和服务能力。

　　自上个世纪末以来，伴随着相对集中处罚权和相对集中审批权改革，执法概念的内涵、外延日益缩窄。如今的“执法”似乎成为城市管理、市场监管、卫生健康、生态环境、文化旅游、农业农村等少数专业综合执法队伍的专属领域。审批与监管也是执法，它们与查处违法行为的“综合执法”一起，构成广义执法前后相随的三个阶段。过于限缩理解“执法”，不仅容易激化矛盾，也会加剧执法碎片化。吴兴区的“集成改一次”改革，让各类综合执法机构超越查处违法行为、作出处罚强制决定、确保决定全面执行的“小执法”层次，溯源而上，拓宽了执法的外延，也提高了执法的成效。通过与日常监管部门协同开展检查并出具整改意见，“集成改一次”不仅避免了执法扰企，还有助于将违法消除在萌芽阶段。从“出事后被迫改”到“未出事提前改”，大大降低了综合执法部门“强硬执法”的频次，也密切了执法链条上下游执法主体间的联系，统一了执法标准，树立了整体政府形象。

　　以周到的服务优化营商环境，推进高质量发展。当前,受多种因素制约，仍有部分企业法律意识淡薄。对于执法主体来说，为相对人提供办事、创业所需的法律政策，并在需要的时刻为其答疑解惑，本是其法定职责，也是“优化服务”的本意。吴兴区通过专业的法治宣传和细致的政策讲解，尤其在出现违法苗头时，可以及时点醒懵懂的相对人、劝止心存侥幸的违法者，使其在知晓行为边界和违法后果的情况下改弦更张，成为对自己行为负责的真正的法律主体。正是因为意识到防患于未然、培养市场主体守法意识的重要性，吴兴区主动作为、靠前服务，寓普法于执法中，让行政相对人学会改、尽早改、真正改并改到位。正是这份帮助相对人查找不足的诚意打动了经营主体，让吴兴区的“集成改一次”改革赢得了广大人民群众的肯定，为其收获了无数荣誉。

　　企业守法化“被动”为“主动”，引领法治社会风尚。推行“集成改一次”，原本聚焦打通行政执法的“最后一公里”——行政处罚决定执行到位，却通过溯源管理，融合执法、监管与服务，衔接检查、处罚与问题整改，构建起从聚焦问题到解决问题的全链条执法体系，是深化行政执法体制改革的制度创新。更为可贵的是，此项改革将“谁执法谁普法”普法责任制落到实处，通过积极引导行政相对人参与到执法过程中，使其“知其然、更知其所以然”，从“被动守法”过渡到“主动整改”，真正成为法律上的主体，而非管理对象。

　　行政执法不是猫捉老鼠，其最佳状态实现不应靠强制和处罚，而应依赖民众自愿守法，形成类似古人推崇的“无讼”境界。吴兴区树立“处罚是手段，整改是目的”的理念，坚持处罚与教育相结合原则，统筹执法、监管与服务，实现从注重“查与罚”向引导“主动改”的转变，引导行政相对人“改一次、管长效”。这一改革举措，帮助相对人提升认知，形成守法内驱力，主动修正行为方式，降低违法风险，打破了传统执法令人生畏的刻板印象，在全社会营造出守法光荣、守法有利、早整改、早受益的良好氛围，有力地推动了法治社会发展。

　　(作者系中国政法大学法治政府研究院教授)

　　● 责任编辑：吴怡楠