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本刊简介“铸牢中华民族共同体意识法治保障”系列报道之一
以铸牢中华民族共同体意识为主线不断提高民族事务治理法治化水平
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼新时代民族工作面临的新形势新特点，深刻把握党和国家事业发展对民族工作提出的新任务新要求，创造性提出“铸牢中华民族共同体意识”这一重大论断，作出一系列重要指示，形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，推动民族团结进步事业取得了新的历史性成就。
习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想突出强调，“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线”。同时，把“坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”作为其重要内涵。这就要求我们，在新时代，必须以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚持走法治的路子，守正创新，不断提高民族事务治理体系和治理能力现代化水平。党的二十届三中全会把“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力”作为进一步全面深化改革的重要举措，进一步明确了当前民族工作法治建设的重要改革任务。2024年9月27日，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话，强调要坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，不断推进民族团结进步事业，推动新时代党的民族工作高质量发展，推进中华民族共同体建设，并把“依法治理民族事务，不断提高民族事务治理能力和水平”作为重要任务，为新时代新征程民族工作法治建设进一步指明了方向。
深刻认识以铸牢中华民族共同体意识
为新时代党的民族工作主线
的重要意义
把铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线，是我们党坚持“两个结合”、着眼“两个大局”，深刻总结国内外民族工作经验教训，深刻洞察中华民族共同体发展趋势，取得的重大理论和实践成果。这一重大理念丰富和发展了马克思主义民族理论，开辟了马克思主义民族理论中国化时代化新境界，巩固和拓展了中国特色解决民族问题的正确道路，指明了党的民族工作的前进方向。
中国历史源远流长，是世界上唯一文明不曾中断的大国。在几千年的历史进程中，我国各民族共同开拓了祖国的辽阔疆域，共同缔造了统一的多民族国家，共同书写了辉煌的历史，共同创造了灿烂的中华文化，共同培育了伟大的民族精神，逐渐形成“自在”的“中华民族”。这一自在的中华民族在近代与企图殖民中国的列强对抗中逐渐觉醒，成为“自觉”的“中华民族”。《义勇军进行曲》中的“中华民族到了最危险的时候”这句歌词，就是这种“自觉”的生动写照。中华民族创造了具有突出的连续性、统一性和包容性的中华文明，突出的连续性使各族人民逐渐积淀了深厚的家国情怀与深沉的历史意识，为中华民族打下了维护大一统的人心根基。“向内凝聚”的统一性追求，是文明连续的前提，也是文明连续的结果，凝结为中国人民对国土不可分、民族不可散、文明不可断的共同信念。有容乃大，突出的包容性是广土巨族得以形成的重要条件。中国和中华民族独特的历史和文明特征，决定了中华民族的发展大趋势。在以中国式现代化实现中华民族伟大复兴的关键时期，习近平总书记鲜明提出“铸牢中华民族共同体意识”这一重大命题并将其作为民族工作的主线和民族地区各项工作的主线，是顺应中国历史和中华民族发展规律的必然要求。
从国际国内形势看，以铸牢中华民族共同体意识为工作主线增强中华民族的凝聚力，也是应对国内外风险挑战的必然要求。近代以来，中华民族遭遇到“三千年未有之变局”，陷入救亡图存的境地。在中国共产党领导下，中国逐渐走出“积弱积贫”，迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，进入“百年未有之变局”。但是，越是接近民族复兴，越是面临更大的风险挑战甚至惊涛骇浪，美西方的围堵和打压就是明证，不排除未来有更尖锐的斗争。这就需要我们国内各族人民更紧密地团结起来，筑牢抗拒反华势力攻击抹黑、渗透分化、分裂破坏的钢铁长城。
以铸牢中华民族共同体意识为主线，也是党和国家的民族工作开创新局面的必然要求。在不同的时期，党和国家事业发展有不同的时代背景和中心任务，党和国家的民族工作也有不同着力重点。革命时期，民族工作的重点在于各民族团结起来，对外寻求中华民族的独立解放、对内反对民族压迫和剥削。新中国成立初期，民族工作致力于建立和巩固平等团结互助的新型社会主义民族关系。改革开放初期，我们把帮助和扶持民族地区加快发展作为中心任务。在不同时期的民族工作中，党和国家形成一条中国特色解决民族问题的正确道路，产生了许多弥足珍贵的宝贵经验，需要我们继承和发扬。但实践无止境，创新无止境。一方面，随着改革开放进入新时代，我国社会主要矛盾的变化、国际环境的加速演变以及全面提升国家治理现代化水平的迫切需要等，对民族工作提出新的、更高的要求。另一方面，一些地方在民族工作领域的简单做法带来的一些问题，也需要站在理论的高度和历史的深度加以破解。比如，过去一段时间，有的地方偏重于研究各个民族的 “独特性”，而忽略了各民族的交往交流交融和中华民族整体性的研究；有的地方受西方价值多元论和多元文化主义的影响，不能正确把握中华文化与各民族文化的关系；有的地方在制定法规政策时简单以民族身份划线，破坏了社会公平正义等等。这些不当做法，客观上起到了制造民族区隔、解构中华民族共同体的消极作用，在特定环境下还会助长狭隘民族主义的滋生。以铸牢中华民族共同体意识为主线加强和改进民族工作，坚持与时俱进，坚持守正创新，为开创民族工作新局面提供了理论和实践指引。
加强顶层设计 不断完善
以铸牢中华民族共同体意识
为主线的民族工作法律法规体系
我们党历来高度重视以法治手段正确调节和处理民族关系。新中国成立后，具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》就专章规定了“民族政策”，1954年宪法专节规定了民族自治地方自治机关的组成和职权，在社会主义革命和建设时期，我们党逐步确立了以民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同繁荣为主要内容的民族工作方针政策并立法加以保障，各民族在社会主义制度下实现了真正意义上的平等团结进步。改革开放新时期，我们党加强了民族工作法制建设，1982年宪法恢复和丰富了涉及民族工作的规定，1984年制定出台了民族区域自治法，通过一系列立法和行政措施支持民族地区经济社会发展。到目前为止，初步形成了以宪法关于民族事务的规定为根本、以民族区域自治法和现行其他法律中关于民族事务的规定为主干、以有关行政法规和地方性法规关于民族事务的规定以及自治条例、单行条例等为主要内容的民族事务治理法律法规体系，为保障少数民族平等权利、实施民族区域自治制度和促进民族地区经济社会加快发展发挥了重要作用。
在新时代，依法治国和民族工作的新形势，对依法治理民族事务提出了新任务和新要求。坚持守正创新，扬优势、补短板，与时俱进，以铸牢中华民族共同体意识为主线进一步完善我国民族事务治理法律法规体系，是坚持中国特色解决民族问题的正确道路的必然选择，也是坚持走中国特色社会主义法治道路的必然选择。
党的十八大以来，在习近平法治思想和习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想指导下，中央和地方层面以铸牢中华民族共同体意识为主线加强立法工作，取得了显著成绩。2017年10月，党的十九大首次将“铸牢中华民族共同体意识”载入党章。2018年3月，在宪法序言中增加“中华民族伟大复兴”内容，“中华民族”概念首次入宪。2022年3月，全国人民代表大会修订了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，将“铸牢中华民族共同体意识”作为县级以上各级人民代表大会和各级人民政府的职权之一。2023年3月，全国人民代表大会修订立法法，将“铸牢中华民族共同体意识”写入总则，成为立法工作必须坚持的指导原则。2023年10月，全国人大常委会通过爱国主义教育法，将“铸牢中华民族共同体意识”写入总则，将其作为开展爱国主义教育的重要内容。2023年3月，政协第十四届全国委员会修订了《中国人民政治协商会议章程》，将“铸牢中华民族共同体意识”写入工作总则。
各地也积极把“铸牢中华民族共同体意识”以及有关要求纳入法规制度建设之中。如内蒙古，2021年1月，内蒙古自治区第十三届人民代表大会通过了《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》，规定“促进民族团结进步，应当以铸牢中华民族共同体意识为主线”。2024年2月，内蒙古自治区第十四届人民代表大会修订了《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》，将“坚持以铸牢中华民族共同体意识为工作主线，全面推进中华民族共有精神家园建设，推动各民族共同走向社会主义现代化，促进各民族交往交流交融，提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”作为立法活动应当遵循的指导思想和原则，并在地方性法规起草、备案审查、批准审查等环节中将“是否符合铸牢中华民族共同体意识工作主线要求”作为重要标准。又如新疆，2021年2月，新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会通过了《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》，规定“民族团结进步模范区创建，应当以铸牢中华民族共同体意识为主线”。2024年2月，新疆维吾尔自治区第十四届人民代表大会修改《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》，增加了“自治区级立法应当以铸牢中华民族共同体意识为主线”等规定。广西、宁夏、西藏、云南、贵州、青海、四川、甘肃、山东、河南、广东等地都以铸牢中华民族共同体意识为主线加强了有关立法工作。
当前，应进一步加强顶层设计，坚持正确的，调整过时的，积极稳妥地建立健全适应铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的法律法规体系。
首先，要抓紧民族团结进步促进法的制定工作。在现有民族工作法律体系中，专门的法律只有一部，即民族区域自治法，该法重点规范了民族自治地方自治机关的组成和运行以及上级国家机关帮助民族自治地方的职责等，实施范围主要是民族自治地方，尚缺乏一部在全国范围全面实施宪法有关民族问题规定的专门法律。更为重要的是，新时代以来，以习近平同志为核心的党中央关于民族问题的一系列新理念新思想新论断以及成熟的民族工作新经验，需要以法律形式固定下来。2023年9月，第十四届全国人大常委会把起草民族团结进步促进法列入立法规划第二类项目，正是回应了以上需要。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确将“制定民族团结进步促进法”作为重要改革举措，充分说明制定该法的必要性、紧迫性和重要性，需要抓紧制定工作。
其次，要加强“嵌入式”立法工作。即在国家综合性法律或其他专门法律中“嵌入”有关民族问题的条款。应该说，就民族事务立法，专门法律是有必要时才制定，而“嵌入式”立法是常态，这是由我国法制统一原则和民族问题的特点决定的。在大多数情况下，国家法律对全国各族人民是一视同仁的，禁止基于民族身份的任何歧视和区别对待，奉行的是“非歧视原则”和“平等原则”。涉及少数民族的一些特殊事项，如少数民族人大代表的选举、民族区域自治有关制度的落实、国家通用语言文字及民族语言文字的使用、少数民族风俗习惯的保持和改革、促进民族团结进步的法定措施等，有关法律法规有必要依照上位法的规定予以特别规定或强调，这种立法常常是“嵌入式”的。“嵌入式”立法具有便于把握一般与特别的关系、实施主体明确等优点。当前，“嵌入式”立法的重点，应该是将“铸牢中华民族共同体意识”“构筑各民族共有精神家园”“促进各民族交往交流交融”“促进各民族共同实现现代化”等方面的法定举措嵌入到有关法律法规之中。
第三，结合本地实际，加强立、改、废、释，逐步完善以铸牢中华民族共同体意识为主线的地方性民族事务法规和政策。2023年6月7日至8日，习近平总书记在内蒙古考察时强调：“无论是出台法律法规还是政策措施，都要着眼于强化中华民族的共同性、增强中华民族共同体意识。” 2023年8月26日，习近平总书记在听取新疆维吾尔自治区党委和政府、新疆生产建设兵团工作汇报时再次强调：“无论是出台法律法规还是政策措施，都要把是否有利于强化中华民族的共同性、增强中华民族共同体意识作为首要考虑。”这就要求我们必须以增进共同性、增强中华民族共同体意识为方向，改进和完善各地有关民族事务的法规和政策。为此，各地应加强现行有效的民族事务地方性法规政策的梳理和评估，按照法定程序，根据上位法的有关规定，及时调整完善本地的相关法规和政策，与国家层面的立法相向而行，一起构筑为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供坚强法制保障的、更为完备的法律法规体系。
坚持依法治理民族事务
不断提高民族事务治理能力和水平
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是贯彻新时代党的民族工作方针政策、提升民族事务治理现代化水平的基本途径。推进民族工作法治化，必须全面贯彻习近平法治思想，将习近平法治思想和习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想融会贯通，贯彻到依法治理民族事务的各方面。这不仅需要与时俱进、不断完善的法律法规体系，还需要坚持依法行政，把民族事务纳入法治政府建设全过程；需要公正司法，让各族群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；需要加强法治宣传教育，全面提高各族群众尊法学法守法用法的意识；需要加强基层社会治理，妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷。同时，需要完善涉民族事务法律问题研究的体制机制，为推进民族工作法治化提供学术支撑。
在推进民族事务依法治理的实践中，要把民族事务治理纳入到国家治理体系的整体框架之中。马克思主义民族理论认为，民族问题是社会总问题的一部分。我们说民族事务依法治理体系，是从民族工作的侧面对一类问题的概括和分析，并没有独立于国家治理体系之外、另搞一套的“民族事务”。我国宪法规定了各民族一律平等原则，各族群众首先是权利义务平等的公民，都一体遵循宪法和法律。法律法规中关于民族事务的特别规定，是基于民族平等原则对一些涉民族因素的事务特殊性的强调和规范，是内嵌于我国法律法规体系之中的，其执行和实施也是内嵌于我国法律实施体系之中的。这就要求，各职能部门加强协作，依法履行职责，不能把涉及少数民族群众的一般性社会事务简单归结为民族工作，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题简单归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族矛盾。要依法平等保障各族群众合法权益，依法妥善处理涉民族因素的案事件，依法打击各类违法行为，做到法律面前人人平等。要依托党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，将民族事务纳入共建共治共享的社会治理格局。
新时代新征程，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴这一伟大的事业，需要增强中华民族凝聚力，需要全国各族人民共同团结奋斗。以铸牢中华民族共同体意识为主线，持续完善新时代民族事务法律法规体系，不断提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平，必将为这一事业作出应有的贡献。
（作者系国家民族事务委员会政策法规司一级巡视员，中国法学会民族法学研究会会长）
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