提升社会治理检察建议质效更好促进源头治理

　　检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。作为检察机关的一种重要的法律监督方式，检察建议也是检察机关依法履职、推进社会治理的重要载体。习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。社会治理检察建议是检察建议的一种重要类型。社会治理检察建议针对检察办案中发现的普遍性、倾向性问题，从矛盾纠纷产生的源头深入分析原因并提出建设性意见，堵塞监管漏洞，避免更多违法违规行为的发生。提升社会治理检察建议质效，是贯彻落实习近平法治思想，更好促进矛盾纠纷源头治理的重要体现。

　　

　　

　　社会治理检察建议是一种推进源头治理的非诉监督方式。习近平总书记强调，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。不同于刑事或民事诉讼活动中的抗诉等监督方式，社会治理检察建议是一种诉讼外的监督方式，属于软性监督。例如，通过社会治理检察建议，检察机关无需通过提起诉讼的方式，请求法院判决行政机关积极履行行政监管职责或者停止在执法等方面存在的违法行为。社会治理检察建议与诉前调解类似，但是又不同于诉前调解，是协商民主的一种表现形式。社会治理检察建议是以一种非诉讼行为替代诉讼行为，从而减少更多诉讼行为的产生，丰富了我国多元化的非诉讼纠纷解决方式，节约诉讼资源，提升矛盾纠纷解决效率。

　　社会治理检察建议是从源头预防犯罪。社会治理检察建议是预防矛盾纠纷于未发或解决矛盾纠纷于萌芽的重要手段。社会治理检察建议针对的是检察机关司法办案过程中发现的司法机关、行政机关及企事业单位等在监督管理等工作中存在的倾向性问题，或者社会危害性尚未明显呈现出来的苗头性问题。但是这些存在的问题，可能会为违法犯罪提供便利，从而导致较为严重的危害后果，通过制发社会治理检察建议，避免更多危害后果或潜在的危害后果产生。

　　社会治理检察建议是将矛盾纠纷化解在基层的具体实践。社会治理检察建议是践行新时代“枫桥经验”，将矛盾纠纷解决在基层的重要体现。从社会治理检察建议制发对象来看，基层行政机关和企事业单位是主要群体之一。从社会治理检察建议的制发目的看，其中重要一项是推进基层社会治理。检察机关通过社会治理检察建议制发前的深入调查研究及交流沟通，发现基层司法行政机关及企事业单位在执法司法、行政监管等方面存在的问题，督促基层司法行政机关积极履职，规范司法执法行为，完善相关制度建设，建立长效机制，健全基层社会治理体系，从而避免更多涉法涉诉行政纠纷在基层社会的产生。

　　

　　提高社会治理检察建议质量

　　

　　深入开展调查研究以确定检察建议是否有制发必要。习近平总书记强调，调查研究是我们党的传家宝，是做好各项工作的基本功。深入开展调查研究，是发现司法办案背后存在的深层次问题，确定社会治理检察建议是否有制发必要性的前提。制发社会治理检察建议前，应针对司法办案中发现的普遍性、倾向性问题开展调查研究并制作调查终结报告，呈检察长审批。不同于其他工作类型的调查研究，针对社会治理检察建议开展调查研究应强化类案分析，主要是发现类案监管中存在的普遍性、倾向性问题，并追溯问题出现的原因，找准症结，以确定问题是否有解决可能性和现实紧迫性。

　　加强法律适用分析以确保检察建议合法性。首先，重点分析被建议单位的法定职能，研究所发现问题当前是否属于被建议单位职责范围或者主要由其牵头管理，以确定被建议单位对存在的社会治理问题是否有管理权限，避免社会治理检察建议对象误判。其次，分析所存在的问题如何处理是否已经存在明确的法律法规及行政规章、地方性法规规定。如已有明确规定，被建议单位未履行或者不完全履行职能，造成存在或者潜在社会治理问题，建议相关单位依法依规执行。如对于存在的问题，当前并没有明文规定如何解决，则建议相关单位采取措施，建立健全制度机制，防止监管漏洞。最后，作为社会治理检察建议制发依据的检察机关相关规定条文要注意准确性和适当性，避免适用与制发社会治理检察建议无关或适用情形不直接相关的条文。

　　研究提出具体建议确保可行性。对于发现的问题，结合相关法律法规，有针对性制定对策建议，确保被建议单位整改方向不偏移。首先，建议措施应尽可能具体化。过于笼统的措施不仅不利于被建议单位有针对性整改，提升诉讼治理效能，而且还会消减检察建议的权威性，导致被建议单位对于建议措施的可行性产生质疑。其次，建议措施应尽量体现专业性。专业性的建议措施体现出检察机关对于问题重视度高，研究足够深入，也能够在一定程度上提升检察建议水准。最后，建议措施应具有可操作性。在实践中不具有可操作性，即使再好的建议措施也无法落实。

　　

　　强化社会治理检察建议的释法说理。释法说理是落实“谁执法谁普法”普法责任制的需要。通过强化检察建议释法说理，可以提高检察建议的质量，使被建议单位更易于理解检察建议制发的依据、目的及所要达到的效果。释法说理坚持“天理”“国法”“人情”的统一，在传达社会治理检察建议的法治功能的同时，让司法变得更有温度，使被建议单位更易于接受检察建议，并有的放矢制定整改措施，实现检察建议由“办理”向“办复”转变。一方面，释法说理应梳理法律依据，分析被建议单位的法定职权，在办理某一案件或者某类案件中反映出存在或潜在的违法违规行为，结合相关法律法规规定，应采取哪些措施或者制定何种制度机制予以完善。另一方面，是要开展说理，就被建议单位在履职中存在的问题，娓娓道来，阐释依法履职必要性、意义及将会产生的社会效果等，做到以理服人。

　　积极听取被建议单位意见。在检察建议制发过程中加强与被建议单位沟通，是协商民主的体现。听取被建议单位意见，可以及时发现社会治理检察建议工作中存在的不足，提高检察建议质量。制发检察建议前，积极与被建议单位开展座谈交流，听取被建议单位意见。对于被建议单位提出的意见，应认真进行研究，及时作出处理。经过检察机关研究，如果确定意见建议是合法合理的，应及时对检察建议内容进行修改完善。如果觉得意见建议不合理，应及时向被建议单位进行反馈，避免被建议单位误以为检察机关不重视其意见建议。同时，在制发检察建议时，也应留给被建议单位一定的异议期。如在检察建议文书中明确表述，被建议单位可在一定的期限内，向检察机关书面提出异议，充分尊重被建议单位的意见建议，确保检察建议的合法性和可操作性。在送达检察建议书时，也应改变当前主要采用书面送达方式，尽量多采用宣告送达形式，在增强检察建议书仪式感和严肃性的同时，便于检察机关与被建议单位就检察建议内容进一步加强沟通交流。

　　强化检察建议制发后的跟进监督。评价社会治理检察建议效果的重点还是要看被建议单位的整改效果。社会治理检察建议不能一发了之，认为社会治理检察建议流程已经走完，就算办理完成可以结案了。而应加强社会治理检察建议的跟进监督，加强被建议单位整改工作的督促检查。及时了解被建议单位整改措施制定情况、整改工作推进情况等内容。听取被建议单位关于整改工作的意见及整改过程中存在的现实困难和问题。如需要其他部门进行协调解决的，检察机关也应在职权范围内协调解决整改中的问题，以促进整改工作顺利推进。

　　

　　

　　强化地方党委对社会治理检察建议工作的领导。应坚持牢固树立“一盘棋”思想，从整体上推进社会治理检察建议工作。积极向地方党委和党委政法委汇报本地社会治理检察建议工作情况及取得的效果，争取地方党委对社会治理检察建议工作的支持。健全社会治理检察建议保障机制，推动社会治理检察建议回复、落实等情况纳入地方党委政府绩效考核，形成齐抓共管格局，进一步提升检察建议社会治理效果。如，2023年，中央政法委将社会治理检察建议整改落实情况纳入平安中国建设考核。检察机关也应加强向本级党委汇报，将社会治理检察建议整改落实情况纳入地方平安建设考核，从全域高度推进社会治理检察建议工作。同时，检察机关应加强与其他政府部门协作配合，强化社会治理检察建议工作的多方参与，形成共建共治合力。

　　增强检察建议制发过程中的专家参与。专家意见是解决疑难复杂问题，确保司法办案专业性和客观公正性的关键。社会治理检察建议要采取“案件化”办理形式，这要求提升社会治理检察建议的司法化，体现办理程序和结果的公正性。由于司法办案中的一些问题专业性较强，如环境污染程度测算及环境修复费用等，邀请专家参与必不可少。听取专家意见不限于在检察建议制发前，可以贯穿社会治理检察建议制发全过程。在检察建议制发前，可以就环境污染等专业性问题，征求专家意见。在社会治理检察建议宣告送达时，可以邀请专家参与，向被建议单位解释专业性问题，解答被建议单位就专业性问题提出的疑问。在检察建议制发后，邀请专家参与被建议单位的整改效果评估工作，就被建议单位整改情况发表专业性的评估意见，促进被建议单位“真整改”，提升社会治理效果。

　　邀请人大代表、政协委员等参与检察建议工作。邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与检察建议工作，可以借助第三方的中立性，提出客观性的意见建议，进而提升社会治理检察建议源头治理效果。尤其是在社会治理检察建议送达被建议单位时，应更多采用宣告送达方式，视情况邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与其中。邀请人大代表参与社会治理检察建议也是检察机关自觉接受人大监督，推进检务公开的体现，可以推动社会治理检察建议更加规范，让更多人了解社会治理检察建议工作。尤其是有较大社会影响和涉及广大人民群众利益的检察建议，邀请人大代表参与，也是践行司法为民理念，探索推进人大代表建议和检察建议双向转化的重要一环。

　　（作者系广西壮族自治区来宾市人民检察院党组书记、检察长）

　　● 责任编辑：黄慧