加强新兴领域立法的天津实践

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新兴领域立法工作。习近平总书记多次对加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法作出深入阐述，提出明确要求。习近平总书记深刻指出，数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生一系列新业态新模式，但相关法律制度还存在时间差、空白区。要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重点领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。习近平总书记的重要论述深刻揭示了新兴领域立法的重要性和紧迫性，为推进新兴领域立法提供了方向指引和根本遵循。

　　2023年修订的立法法增加了“编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，确定立法项目”的规定。有观点指出，新兴领域、涉外领域立法既是重点领域的组成部分，又具有各自特点。新兴领域立法着眼于未来大势，体现前瞻性布局，为新技术新应用、新业态新模式健康发展提供法治保障。

　　近年来，天津市人大及其常委会在全国人大指导下，在天津市委领导下，充分发挥人大主导作用，结合天津实际，在新兴领域勇于探索、持续发力，坚持质效并重，创造性开展立法工作，形成了一批带有“天津辨识度”的立法成果，创造了多个全国“首部”，取得了积极成效。

　　

　　天津在新兴领域立法的

　　

　　自2018年至2024年7月，天津市人大及其常委会共制定新兴领域专项法规8件，还在新制定或修订的70余件法规中以专章或者专门条款方式规定了促进和规范新兴领域发展的内容，占通过的110余件法规和法规性决定总数的70%。

　　率先探索，制定多部新兴领域专项地方性法规。第一，率先制定促进实现碳达峰碳中和目标的专项法规。贯彻落实党中央关于“双碳”工作的决策部署和天津市委提出的做好“双碳”工作要立法先行的工作要求，积极探索在法治轨道上推进“双碳”工作，为实现碳达峰碳中和目标提供地方立法保障。2021年9月，天津市十七届人大常委会第二十九次会议审议通过了《天津市碳达峰碳中和促进条例》，条例包括总则、基本管理制度、绿色转型、降碳增汇、科技创新、激励措施、法律责任和附则等共八章82条，自2021年11月1日起施行，这是全国首部以促进实现碳达峰碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规。

　　在立法工作中重点把握了“四个方面”：一是深入学习贯彻习近平总书记关于碳达峰碳中和工作的重要讲话和重要指示批示精神，精心设计法规的框架结构、原则要求和核心制度。二是依据《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《节约能源法》《循环经济促进法》等法律，衔接天津市相关地方性法规，做好相关制度条款的设计安排。做到既用足用好国家政策，严格落实法律要求，又充分结合天津实际，体现法规的引领作用和地方特色。三是法规内容充分体现天津特色。一方面明确促进传统产业的高端化智能化绿色化升级，推动战略性新兴产业、高技术产业发展；另一方面着力促进科技创新，推动低碳零碳负碳前沿技术研究开发，鼓励开展碳捕集、利用和封存技术的研发、示范和产业化应用。四是坚持系统思维、革命思维、战略思维、创新思维，突出把握“双碳”并行、一体推进，统筹处理好发展与减排、整体与局部、当前与长远、降碳与群众生活、发展与安全的关系，聚焦重点行业领域减污降碳，推进生产方式和生活方式两个变革，在法规制度设计上体现针对性和可操作性。

　　第二，率先制定促进智能制造发展的专项法规。《京津冀协同发展规划纲要》赋予天津市全国先进制造研发基地的功能定位。2020年11月，天津市委作出“坚持制造业立市、建设制造强市”的战略决策，出台一系列支持政策措施。为贯彻落实党中央决策部署和市委工作要求，促进智能制造发展，落实制造业立市战略，增强全国先进制造研发基地核心竞争力，2021年9月，天津市十七届人大常委会第二十九次会议审议通过了《天津市促进智能制造发展条例》。该条例包括总则、智能制造供给、智能制造应用、智能制造支撑、激励措施和附则共六章37条，自2021年11月1日起施行。这是全国首部省级促进智能制造发展的地方性法规，通过立法深入推进制造业数字化转型、网络化协同、智能化变革，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，为推动天津制造向“天津智造”转变注入法治动能。

　　在立法工作中体现“四个聚焦”：一是聚焦增强智能制造装备、软件等的自主供给能力，促进构建智能制造创新体系。二是聚焦智能化转型升级需要，深入推广应用智能制造新技术、新装备，提升企业、行业的智能制造应用水平。三是聚焦健全完善标准、设施、人才、安全等智能制造发展基础，推动构建完备可靠、先进适用、安全自主的支撑体系。四是聚焦对智能制造发展的引导和推动，明确了财政金融支持、人才服务保障、知识产权保护等激励措施，营造良好的发展环境。天津市人大常委会法工委还召开法规草案通过前评估会议，就草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果等进行科学评估。

　　第三，率先制定促进基因和细胞产业发展的专项法规。基因和细胞产业已成为生物医药战略性新兴产业的重要赛道。近年来，天津在基因和细胞领域的科研和产业化发展方面积累了雄厚的基础条件，具备了较为完备的创新体系，拥有一流的企业、医疗机构和专业团队，形成了贯穿细胞储存、生产制备、质量控制、临床研究应用的全链条的产业体系。2020年11月，天津市委提出以生物医药等战略性新兴产业为重点，深入打好重点产业链攻坚战，并要求立法赋能基因和细胞产业高质量发展。为落实天津市委工作要求，市人大常委会于2021年5月启动了基因和细胞产业促进条例立法工作，经过三次审议，于2023年7月27日通过了《天津市基因和细胞产业促进条例》，自2023年9月1日起实施，这是全国首部促进基因和细胞产业发展的省级地方性法规。该条例包括总则、细胞采集和储存、研发和临床试验、拓展性使用和拓展性临床试验、应用和生产、科学性审查和伦理审查、促进和保障、附则共八章63条，以法治方式推动以技术创新带动资本、企业、机构、人才集聚发展，为创新主体和市场经营主体发挥优势、抢抓机遇、实现高质量发展营造良好的法治环境。

　　在立法过程中坚持“四个注重”：一是注重处理好地方事权和国家事权的关系。严格依法立法，对涉及生物安全、人类遗传资源等国家事权事项的相关条款反复推敲、规范严谨表述，同时充分运用天津改革开放先行区的功能定位，发挥地方立法自主性，以制度创新促进产业发展。二是注重广泛征求创新主体、市场经营主体、科研人员以及有关部门和单位的意见。三是注重明确有关部门职责，强化部门间的协调配合形成合力，营造良好创新创业环境，激发创新创业活力，同时细化政策措施。四是注重强化监督管理，增强法规刚性，由于涉及新技术的应用，在促进发展的同时也注重严格监督管理，有效防范各类风险，保障安全。

　　第四，率先制定促进海水淡化产业发展的专项法规。海水淡化是海洋战略性新兴产业。天津在海水淡化创业方面具备较强的科技、人才等基础优势和竞争力，我国唯一专门从事海水资源利用技术研究的国家级科研机构——自然资源部天津海水淡化与综合利用研究所，就坐落于天津天开高教科创园内。天津市委提出大力推动海水淡化等战略性工程，做强海水淡化等海洋经济优势产业链。通过地方立法将国家和本市关于发展海水淡化产业的部署安排和政策措施落实转化为具体法规规范，为打造现代海洋城市、助力海洋强国建设提供制度支撑，为培育海水淡化产业、推动海洋经济高质量发展提供法治保障。2022年1月，天津市第十七届人大常委会第三十一次会议通过了《天津市促进海水淡化产业发展若干规定》，自2022年3月1日起施行，这是全国首部促进海水淡化产业发展的地方性法规。该规定共22条，围绕海水淡化产供用各环节强化引导支持相关措施，强化科技创新，提升产业化水平，促进海水淡化综合利用。

　　第五，作出推进京津冀协同创新共同体建设的法规性决定。2023年5月，习近平总书记主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会时指出，京津冀作为引领全国高质量发展的三大重要动力源之一，拥有数量众多的一流院校和高端研究人才，创新基础扎实、实力雄厚，要强化协同创新和产业协作，在实现高水平科技自立自强中发挥示范带动作用。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，京津冀三地人大常委会协商并报经三地党委同意，通过协同立法，同步作出《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》。2023年11月24日、29日、30日，京津冀三地人大常委会分别审议通过了《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》，共20条，均自公布之日起施行，以法治力量推动以科技创新引领京津冀区域高质量发展，推动京津冀协同发展走深走实，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。

　　第六，制定《天津市促进天开高教科创园发展条例》。贯彻落实习近平总书记视察天津重要讲话精神和党的二十届三中全会精神，天津发挥自身科教资源丰富密集优势，加快推进天开高教科创园建设。自2023年5月开园至今一年多来，天开高教科创园已汇聚各类科创企业两千余家，成为天津科技创新的“新地标”。在2024年初的天津市人代会上，结合天开高教科创园发展实际，市人大代表对制定相关地方性法规提出了意见建议。市人大常委会发挥职能作用，认真研究并报市委批准，将制定条例列入市人大常委会2024年立法计划重点项目。通过专门地方立法引领、推动和保障天开高教科创园高质量发展。2024年7月30日，天津市十八届人大常委会第十一次会议通过了《天津市促进天开高教科创园发展条例》，并于同日公布实施。该条例包括总则、科技创新策源、科技成果转化、创新创业人才、协同创新、科创服务生态和附则共七章53条，具有选题原创性、制度创新性、经验固化性的显著特征。该条例明确了天开园建设发展的原则目标、空间布局、产业布局、政府职责、管理体制和运行模式，围绕科技创新策源、科技成果转化、科创服务生态进行制度创新，破解科技创新的难点堵点问题，提高创新能力、引育创新创业人才、加强协同创新、服务国家战略，一体推进科技创新、产业焕新、城市更新，盘活存量、培育增量、提升质量，为建设科技创新策源地、科研成果孵化器、科创服务生态圈，打造具有全球影响力的新知识、新技术、新业态重要发源地，加快发展新质生产力提供法治保障。

　　第七，较早制定促进大数据发展应用、网络虚假信息治理方面的专项法规。2018年12月14日，天津市十七届人大常委会第七次会议审议通过了《天津市促进大数据发展应用条例》，自2019年1月1日起施行，这是继《贵州省大数据发展应用促进条例》之后，全国第二部大数据领域的地方性法规。该条例共八章57条，以推动政务数据共享与开放为重点，围绕大数据发展应用的迫切需求和发展趋势，发挥其在商用、民用、政用方面的价值和作用。2020年12月1日，天津市十七届人大常委会第二十四次会议审议通过了《天津市网络虚假信息治理若干规定》，自公布之日起施行。规定共31条，对网络信息内容服务平台进行了重点规范，对平台未履行管理责任、未依法处置网络虚假信息等行为设定了法律责任。

　　补齐短板，在制定和修改地方性法规中增加相关内容。在制定新兴领域专项法规的同时，天津市人大常委会注重在相关地方性法规中，促进新兴产业、新业态、新模式健康发展，丰富和扩展新技术发展应用场景，补齐相关立法短板。一方面，通过立法促进科技创新和产业创新一起抓。制定或修改了《天津市知识产权保护条例》《天津市科学技术普及条例》《天津市促进科技成果转化条例》《天津市科学技术进步促进条例》《天津市职业教育产教融合促进条例》等多部地方性法规，将科技创新领域取得的成功经验及时固化上升为法规制度规范，提升科技创新治理能力。另一方面，通过立法促进新兴产业发展、新技术应用。在制定、修改的70多部地方性法规中规定了促进和规范新兴领域发展的专章或者专门条款。如《天津市推进北方国际航运枢纽建设条例》设置了“智慧创新发展”一章，明确鼓励在市交通运输部门批准的特定区域内开展自动驾驶应用示范活动。《天津市气候资源保护和开发利用条例》明确本市推动气候资源开发利用赋能新能源、航空航天、低空经济等重点产业、战略性新兴产业发展，强化气象保障能力建设，推进气象科技创新，助力培育和发展新质生产力。气象主管机构会同有关部门开展低空气象环境评估，加强低空气象服务，支撑低空经济应用场景建设。在新业态监管方面，针对网购食品、外卖餐饮等新业态新模式带来的网络食品经营安全新问题，《天津市食品安全条例》对网络食品经营和餐饮配送服务进行了规范，明确了网络食品交易第三方平台提供者履行对入网食品经营者及其经营行为的相关管理责任以及网络餐饮配送过程中的食品安全相关要求。在新就业形态劳动者权益保障方面，新修订的《天津市实施〈中华人民共和国工会法〉办法》对新就业形态劳动者加入工会,工会组织新就业形态劳动者与平台企业、平台用工合作企业开展劳动权益事项协商以及政府有关部门推动平台企业、平台用工合作企业建立健全集体协商机制等作出了明确规定。

　　

　　天津新兴领域立法的

　　

　　始终坚持党对立法工作的全面领导。这是立法工作的一般规律，更是做好新兴领域立法工作的首要政治原则。深入学习习近平总书记的重要讲话和重要指示批示精神，围绕中心服务大局，贯彻落实党中央重要大政方针和市委工作要求，严格执行请示报告制度，将立法工作中遇到的重大问题及时向市委请示报告，确保新兴领域立法正确政治方向。

　　充分发挥人大在立法中的主导作用。新兴领域专项地方性法规，全部由市人大常委会领导牵头，部分由主要领导同志领衔组成立法工作专班，带领联合起草组进行深入广泛调研、征求意见、起草论证、修改完善等立法工作，领导重视、强力推进，确保了立法质效。如制定《天津市促进天开高教科创园发展条例》，专门成立了立法工作领导小组，市人大常委会主任担任组长，三位常委会副主任和市政府分管副市长担任副组长。市人大常委会领导先后十余次带队赴天开高教科创园“一核两翼多点”区域的企业、高校、科研院所、创新平台和服务机构开展立法调研，赴兄弟省区市学习好的经验做法。市人大常委会法工委、教科文卫办，市司法局和市科技局共同组成联合起草组，全程通力合作。市人大常委会先后召开立法动员部署会、立法推动会、起草情况汇报会，研究解决立法难点问题，推进立法进程；多层次、全方位、多渠道征求各类创新创业主体和社会有关方面的意见建议，最大限度汇集民意、凝聚共识，为法规的有效实施夯实基础。

　　牢牢把握提高立法质量这一关键。第一，新兴领域立项选题要符合本地实际，具备扎实工作基础。天津多年来在生态环保领域地方立法持续发力、深耕厚植，推动形成较为完备的系统化的生态环保领域地方性法规集群，为探索推进碳达峰碳中和立法积累了丰富的立法经验；天津将生物医药产业作为重要的战略性新兴产业，在滨海新区规划建设了“细胞谷”，形成产业集聚效应，积淀了雄厚的基础条件，为制定基因和细胞产业促进条例奠定了基础。第二，在立法过程中重视发挥专家智库作用。新兴领域立法专业性、技术性较强，需要创新立法起草工作机制，发挥专家智库作用，提升立法质效，确保法规内容科学、严谨。如《天津市促进智能制造发展条例》《天津市促进海水淡化产业发展条例》两部法规的起草部门均委托了专业研究机构起草了专家示范稿。制定《天津市促进大数据发展应用条例》和《天津市网络虚假信息治理若干规定》两部法规过程中，天津市网信部门专家全程参与。第三，主动争取国家相关部门的指导支持，确保法规内容与国家政策和改革方向相符。在制定碳达峰碳中和促进条例过程中，报请国家发改委、生态环境部有关司进行指导。

　　不断丰富立法形式。新兴领域立法可以灵活运用条例、决定、规定等多种形式，紧扣问题和需求，彰显领域特色、地方特色。天津的立法实践中既有碳达峰碳中和促进、促进天开高教科创园发展、基因和细胞产业促进、促进大数据发展应用等“大部头”综合性立法，也有促进智能制造、网络虚假信息治理、海水淡化产业促进、协同创新共同体建设等“小快灵”“小切口”立法，推动解决新兴领域某一方面的大问题。

　　新兴领域发展日新月异，新兴领域立法的实践探索和创新也没有止境。下一步，天津将充分发挥地方立法的探索、补充、实施功能，进一步加强新兴领域立法，推动科技创新与产业创新深度融合，为因地制宜发展新质生产力注入法治动能，以高质量地方立法服务保障天津高质量发展。

　　（张宜云系天津市人大立法研究所副研究员，中国法学会立法学研究会理事；王泽庆系天津市人大法制委主任委员、市人大常委会法工委主任，中国法学会立法学研究会常务理事）

　　● 责任编辑：黄慧