人民代表大会制度为全过程人民民主奠定了坚实的制度基础

　　今年是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度建立70周年。70年来，在中国共产党的领导下，我国人民代表大会制度运行良好，集中体现了党和人民的共同意志，有效地保证了人民当家作主的民主政治权利，推动了全过程人民民主的制度化、法治化和现代化。

　　习近平总书记指出，“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度”“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。由此可见，人民代表大会制度是适合我国国情、体现人民当家作主民主政治权利的最佳政治制度，是全过程人民民主的制度载体，是党领导人民建设社会主义现代化事业的制度基础。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“加强人民当家作主制度建设”“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制”。当前和今后一段时间，进一步全面深化改革、推进中国式现代化的一项重要使命就是“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。

　　

　　

　　我国人民代表大会制度的理论来源始自马克思主义关于人民政权的学说。革命导师列宁在领导俄国十月革命、建立苏维埃政权的过程中，就明确了建立人民政权的必要性。中国共产党早在新民主主义革命时期，在革命根据地就按照列宁的国家学说建立了苏维埃政权，保障人民当家作主的权利。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际结合起来，在带领人民为推翻“三座大山”而浴血奋战的同时，对建立人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的参议会到解放战争后期和新中国成立初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是中国共产党为实现人民民主而进行的探索和创造。中国共产党深刻总结中国近代政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践，得出了一个重要结论，这就是：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。早在1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中就明确提出，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。

　　1948年9月，在中央政治局扩大会议上，毛泽东同志进一步阐述了建立各级人民代表大会的问题，强调新中国既不采用资产阶级的议会制，也不照搬苏联的苏维埃政权形式，而应该实行基于民主集中制的人民代表大会制度，由人民代表大会决定大政方针，选举政府。1949年6月，毛泽东同志发表《论人民民主专政》一文，指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”《共同纲领》采纳中国共产党的主张，确定人民民主专政为新中国的国体、人民代表大会制度为新中国的政体。

　　1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行，开创了中国人民民主的全新阶段。

　　刘少奇于1954年9月15日在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，对1954年宪法所确立的人民代表大会制度作为我国根本政治制度的特征做了几项概括：一是人民代表大会制度所以能够成为中国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。二是各级人民代表大会是在普选的基础上产生的。从这样的选举中产生的各级人民代表大会，能够充分代表人民的意志，所以这是具有高度民主性质的人民代表机关。三是全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力，而国家行政机关，从国务院到地方各级人民委员会，都由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这样的国家权力机关产生，受它们的监督，并可以由它们罢免。四是人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。五是人民的共同利益和统一意志，是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。

　　

　　人民代表大会制度是中国的根本政治制度。它的基本制度特征是突出了人民当家作主的法律地位，基于国家一切权力属于人民的原则，由人民选举产生的人民代表组成各级国家权力机关，代表人民行使国家权力。各级人大是各级国家权力机关，行使立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权组成的集合性国家权力。在我国人民代表大会制度下，国家机构分为中央国家机关和地方国家机关，国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关由国家权力机关产生，对国家权力机关负责，受国家权力机关监督。我国人民代表大会制度下的国家机关之间的关系与西方“三权鼎立”体制下的国家机关之间的关系相区别。一方面，国家权力机关与国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关之间不存在“权力制约”的关系，而是“权力分工”的关系，国家权力机关与国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关之间的法律地位不属于平行关系，而是从属关系，即人大与“一府一委两院”是上下级关系，“一府一委两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督；另一方面，各级人大作为国家权力机关对“一府一委两院”实施宪法和法律的活动行使监督权必须依法进行。

　　此外，由于中国实行共产党领导下的多党合作政治协商制度，共产党是执政党，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。因此，各级人大必须坚持中国共产党的领导，各级人大设立党组，接受同级党委领导。我国人民代表大会制度必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，各级人大作为国家权力机关行使职权必须要体现党的意志、国家意志与人民的意愿的有机统一。国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关除了依法接受同级人大的领导之外，还要依法接受上级机关的领导和指导，接受上级机关的监督。这是在我国人民代表大会制度下，正确处理上下级国家机关之间的关系必须遵循的重要原则，体现了执政党依法执政的要求，符合单一制国家结构形式下妥善处理中央国家机关与地方国家机关之间相互关系的特点。根据我国现行宪法第2条的规定，人民除了通过各级国家权力机关行使国家权力之外，还可以直接通过各种途径和方式，参与国家事务和社会事务的管理，行使自己当家作主的权利。

　　我国的人民代表大会制度是根本政治制度。作为根本政治制度，它是在中国共产党长期执政的政治合法性基础上产生的，因此，是执政党对国家生活和社会生活实行政治领导的主要制度依托，是将执政党的政策依照立法程序转化成国家法律法规，保证党的各项主张在实际中得到有效贯彻落实的重要保证。作为根本政治制度，人民代表大会制度是一个完整的制度体系，既形成了自身的内在的政治制度框架，也妥善地处理了党政关系，人民代表大会制度把坚持党的领导与坚持和完善人民代表大会制度有机结合起来，坚持在中国共产党领导的前提下，凝聚了最广泛的社会共识，充分反映了民意，使得人民代表大会制度中的各项制度有效运行、充满活力。作为根本政治制度，人民代表大会制度还关注了民族区域自治、特别行政区高度自治等具有中国特色的地方国家机关自治权的落实和行使，对农村和城市居民基于自治权形成的自我管理、自我约束、自我监督的基层自治制度给予制度上的有力保障。可以说，我国人民代表大会制度真正体现了共产党执政的最本质特征，反映了人民意愿，形成了中国特色的政治运行模式，为人类社会的政治文明建设贡献了中国智慧和中国方案。

　　

　　从1954年第一届全国人大召开时起，我国人民代表大会一直坚持在宪法和法律下运行。作为新中国第一部宪法，1954年宪法确认了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的宪法地位，同时构建了以各级人大作为各级国家权力机关代表人民行使包括立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权在内的各项国家权力的宪法职权职责体系，并依照宪法和法定程序产生国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关。人大作为国家权力机关既有监督“一府一委两院”正确实施宪法和法律的职权，同时自身也要模范带头遵守宪法。其中，各级人大除了要充分发扬民主、发挥人大代表参政议政的作用之外，还要严格、认真地履行宪法赋予各级人大作为国家权力机关的法定职权和法定职责。各级人大，尤其是全国人大及其常委会履行宪法规定职权职责的情况是晴雨表、指示器。只有包括全国人大在内的各级人大都能带头遵守宪法、自觉履行宪法赋予的职权职责，才能确保以人大为主体的人民代表大会制度有效运行，才能通过人民代表大会制度这一制度载体更好地发展全过程人民民主。为此，《决定》明确规定“必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”，首次将“建立宪法实施情况报告制度”写入党的改革文件。

　　总之，回顾我国人民代表大会制度建立、发展和有效运行的70年，历史已经证明并将继续证明，在当代中国，只有在中国共产党领导下的人民代表大会制度才能最大限度地承载中华民族伟大复兴的使命和梦想，才能凝聚起全体中国人民的共同意愿，为实现第二个百年奋斗目标提供可靠的制度依据，为发展全过程人民民主、构建人民当家作主的制度体系提供最坚实的制度保障。

　　（作者系中国社会科学院法学研究所所长、研究员）

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