探索基层法治化综合改革的“人大路径”

　　习近平总书记在中央人大工作会议上强调，人大要统筹运用法定监督方式，加强对法律法规实施情况的监督，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作。要完善人大监督制度，健全人大对执法司法工作监督的机制和方式。

　　2023年4月，浙江省海宁市人大常委会以“一件事”概念，形成全市人大“五位一体”的体系化监督法治政府建设新格局。“一件事”概念，是把人大几个条线以不同议题、不同方式，针对不同具体内容开展的监督法治政府工作，集成为一个大项工作，进行整体谋划。“五位一体”，是指对总体监督、对具体工作监督、对任命局长监督、对行政规范性文件监督、镇街人大对同级政府监督，五个维度形成体系化运作。基层法治化综合改革内容庞大，作为地方国家权力机关，“人大路径”由此切入，基层人大的监督方式在原来“一个议题一次监督一条线操办”的基础上，有了新的突破，并取得积极成效。

　　

　　

　　“我代表市政府向市人大常委会报告2023年度法治政府建设情况，请予审议。”2023年12月28日，海宁市十六届人大常委会第十四次会议听取并审议了市政府专项报告，同时，25位政府工作部门主要负责人同步提交了作为推进法治建设第一责任人的履职情况报告，市场监管局、综合行政执法局两位局长在会上作报告。会后，海宁人大形成审议意见交办市政府，并对每位政府工作部门主要负责人发出问题整改专报，一一列出整改问题清单。

　　此举源于2023年4月海宁人大出台的《关于监督法治政府建设四年实施方案》和指导镇、街道人大监督同级政府的两个意见。

　　“当前大部分执法需要多个部门合作完成，基层法治化综合改革将一部分执法权限再赋予到镇（街道），又扩大了执法关联面、延长了执法管理线，更考量在县域范围的一条行政执法链上，由政府统一领导下的各级行政执法机关依法行政的‘团队合作效能’。”牵头负责此项工作的海宁市人大常委会监察司法工委负责人说，为此，海宁人大探索“五位一体”监督法治政府建设的体系化架构，通过县级总体方案谋定一届监督法治政府建设规划，把人大听取审议专项报告、工作评议、规范性文件备案审查等几项原来单一的监督，按时间串联，按内容关联，一年为一周期，围绕“一件事”循环开展监督，再通过建设数字化应用，自下而上促进体系监督更具系统性、持续性、连贯性。

　　“从监督市政府、监督政府工作部门，到监督部门主要负责人、监督行政规范性文件，再联动带进镇（街道）人大监督同级政府（街道办事处），更具立体感，纵横贯通一体运作。”2023年6月，海宁市人大常委会副主任濮新达在全省人大监察司法工作培训会上作典型发言。一个月后，海宁市委依法治市领导小组出台《关于全面推进镇（街道）法治政府建设的意见》《2023年法治海宁建设考核评价办法》，把人大的监督结果作为考核指标之一赋分评价。

　　

　　

　　海宁人大牢牢把握市政府是法治政府建设的主体，政府各工作部门是责任主体这一定位，紧盯“1”（政府）+“25”（政府工作部门）主体责任落实，实行源头督、综合督、体系督。

　　“这项规范性文件涉及的内容，你们觉得起草过程中是否需要经过公开听证？”2023年9月，海宁市人大法制委就政府报备的规范性文件约谈牵头起草部门。海宁人大把规范性文件作为诉源治理的源头节点把握，将备案审查关口前移、流程前置，对法定报备进一步细化分解为五类17项，实行清单化管理。同时，延伸监督至执行过程，结合监督议题，对应开展规范性文件实施后评估。根据人大的备案审查报告，海宁市依法治市领导小组办公室统一建立全市规范性文件督查机制。2023年以来，联合开展检查5次，查摆各类问题60余条，对涉及专业性或疑难复杂的文件，再进行专题研究。

　　“这个问题的整改，应该怎么把握切入点？”2024年春节上班第一周，海宁市人大常委会监察司法工委陆续接待了市政府几位工作部门主要负责人，沟通问题整改工作。

　　“这个是今年人大常委会审议意见中的问题清单，按事前明确的报告要求，应该在你的履职报告里体现，你需要补充。”“镇（街道）人大评议你们下属单位，与市人大评议部门的结果挂钩，这个要通过你们部门自上而下督促下属单位，一并改进工作。”监察司法工委负责人当场答复。

　　

　　2024年6月19日下午，长安镇人大召开对长安镇人民政府规范性文件备案审查大会，各文件制定单位到会作说明，并接受询问，部分市镇两级人大代表、海宁市备案审查专家库成员共20多人参加并逐一发言。“长安镇人大是全市首家召开规范性文件备案审查工作会议的单位，今天共审查2个文件，此前政府报备3个，一个因发文主体不符合要求退回。”两周后，长安镇人大向镇政府发出审查意见，建议对其中2项内容进行修改。

　　“五位一体”体系化监督的重要一环，是以制度性的规范，推动法治政府监督向乡镇（街道）延伸覆盖，由县级人大确定规范标准，指导镇（街道）清单化开展监督，既弥补了专业与力量不足的短板，又有利于在统一标准下更精准地发现问题，自下而上更加突显人大监督合力。

　　“要加强部门协同作战，进一步完善监督机制，使依法行政公开化、透明化……”2023年7月下旬至9月中旬，海宁市年中各镇人代会、第三季度街道工委会议全覆盖听取同级政府（街道办事处）依法行政专项报告。其间，还进行了法治政府建设感知度评价，好评率最高达90.5%、最低为78.4%。

　　“‘代表评执法’带着我们边学边督，更有实效。”海宁市探索代表联络站每季度开展“代表评执法”活动机制得到了市镇两级人大代表的热烈欢迎，代表参与“综合查一次”现场监督综合执法，并对执法人员的执法情况作线上评价。自2023年4月以来，已开展活动77次，共有455位代表参与，检查企业106家，评价优良率98.97%。

　　

　　

　　党的二十大报告指出，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。“人大作为地方国家权力机关，在搭建平台促成联动协同合力上更具整合能力，可以在县域范围进一步形成多元监督合力。”海宁市人大常委会主任姚敏忠说。

　　围绕体系化运行，海宁人大进一步迭代工作流程机制。依托持续开展十五年的人大与“一府两院”依法行政联席会议机制，扩大至镇（街道）一级，同步延伸的还有“一府两院”向市人大常委会定期报送制度。创建“五位一体”监督专报机制，“通报+亮晒”不规范问题，并作为次年整改跟踪必报内容持续监督，已刊发专报3期；创建党委、人大、政府对镇（街道）合法性审查联动监督机制等。

　　2023年以来，海宁人大推动市政府组建成立镇级合法性审查中心、建立公平竞争审查与合法性审查“双审”联审联动，在全国率先探索并专门制定制度，明确支持民营企业参与镇（街道）涉企文件合法性审查。

　　“国有标准厂房租赁企业如何考核，应该如何激励和管理？”“企业重大违规行为应该如何界定，内涵和标准是否明确和相对统一？”在海宁市行政规范性文件合法性审查会议上，出现了新的参与方——辖区内相关企业的法务代表（法律顾问）。

　　海宁人大推动海宁市发布全国首个行政调解地方技术性规范——《行政调解规范性建设导则》，在全省率先以县级人民政府名义修订出台《行政调解办法》，研发打造数智行政调解应用，贯通行政调解与人民调解，构建镇级平台一揽子解决矛盾纠纷的闭环体系。作为浙江省唯一一个县级行政调解试点地区，目前，海宁市已成立行政调解委员会31个，聘任专业行政调解员159名，梳理出行政调解权力义务清单89项。今年以来，全市各行政调解主体共调处纠纷5466起，调解成功3257起，达成协议后起诉或复议0起。

　　建设省域法规制度体系、综合监督推进省委重大决策部署落地落实，需要法治强有力的保障。全过程人民民主进入新时代的新实践，基层一线是主阵地，放大人民代表大会制度优势，需要更加稳固的基层法治保障。海宁市将继续探索基层法治化综合改革的“人大路径”，坚持以法为本、以治筑基，整合党委监督、人大监督、司法监督、检察监督、行政执法监督，各司其职、各负其责，有机贯通、相互协调，推动监督内容贯通、监督方式对接、监督资源融合、监督成果共享，促进各方监督贯通协调。

　　● 责任编辑：吴怡楠