行政异议制度：非诉讼纠纷解决机制的龙港方案

　　行政机关作出行政决定，老百姓不认可，怎么办？是与行政机关对簿公堂提起行政诉讼，还是向有权机关申请行政复议？有没有其他更柔和一点的办法？

　　“有！我们创立的行政异议制度可以解决您的问题。不但赋予您这样的权利，而且还会主动提醒，引导完成相关流程。”浙江温州龙港市的回答斩钉截铁。

　　所谓“行政异议制度”，是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服，可以向作出行政行为的行政机关提出行政异议。

　　近年来，龙港市深入学习贯彻习近平法治思想，将“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要理念贯穿到社会治理的全过程各方面，深入推进法治政府建设，首创行政异议制度，依法将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部，维护公民、法人和其他组织合法权益与社会和谐稳定。

　　2022年4月至12月，以龙港市行政机关为被告的一审行政诉讼案件收案数同比下降40.46%。2023年，在龙港市征地拆迁领域群体性行政争议高发的背景下，仍同比继续下降6.63%。行政异议制度实施以来，龙港市行政争议实质性化解工作不断取得新突破，群众满意度进一步提升。

　　

　　

　　“好制度”还要“好执行”。

　　行政异议制度在行政相对人选择复议或诉讼程序之前，在不违背行政相对人意愿前提下，设置了两条争议导流路径，实施案件分流，从而防止纠纷直连司法程序，陷入被动。一是行政行为作出后，原行政机关主动告知行政异议申请权，鼓励行政相对人向其申请复查、复核；二是在复议、诉讼立案前，复议机关、法院也可引导行政相对人将案件移交原行政机关先行处理，发挥异议程序“过滤网”解纷作用。

　　“过错在我，我甘愿认罚。没想到的是，居然还可以通过行政异议制度改变处罚决定，最终对我减轻处罚，我真是心服口服外带佩服啊！”龙港市某小吃店经营者金某在收到最终处罚决定时感慨连连。

　　2022年6月，金某因未取得食品经营许可证擅自从事食品经营，受到市场监督管理部门查处，并被告知可以提出行政异议。之后，金某以其违法情节轻微及因患重病家庭经济困难为由，向该行政部门提交行政异议申请，请求减轻或免除罚款。经异议审查及法定程序审批后，该行政部门于2022年7月作出行政异议答复，支持金某关于减轻罚款的异议请求，将罚款金额由原来的5万元变更为3.5万元。金某表示接受处罚。

　　由于在行政处罚等执法决定作出之前，行政相对人对最终处罚决定的“感知”不强，往往不重视陈述、申辩的权利。实践中，行政相对人自愿放弃陈述申辩，但事后“后悔”的情形相当常见。行政异议制度则为错过陈述申辩的行政相对人提供了二次申辩的机会。本案中，市场监督管理部门在行政程序中明确告知行政相对人具有申请听证及陈述申辩的权利，行政相对人未提出陈述申辩。收到处罚决定书后，行政相对人才申辩其违法情节较为轻微，因受新冠疫情影响，案涉店铺经营时间短，收入微薄，且已关店停止营业。并反映因患重病医疗开支巨大，难以承担罚款，提供了相关材料予以佐证。行政机关通过在执法后端主动告知行政相对人具有的异议权利，鼓励其提出异议请求，并最终决定酌情减免处罚，保障了行政相对人合法权益，体现出服务型政府的理念，实现了依法治理和源头治理的双重效果。

　　行政异议制度在搭建起行政机关与行政相对人之间沟通桥梁的同时，还为争议双方提供了更加专业的协商化解渠道。

　　2021年1月，某市市场监督管理局审核浙江某建筑装饰工程公司提交的《公司登记（备案）申请书》《章程》《股东会决议》《股权转让协议书》及股东身份证等材料，核准其股东和法定代表人变更登记及董事备案申请。行政相对人杨某认为他人冒用其身份信息取得登记，故向该市市场监督管理局提起撤销登记申请。市场监督管理局以原告缺乏事实和法律依据为由，于2022年4月作出《不予撤销登记决定书》。杨某不服，向龙港法院递交起诉状。

　　龙港法院在收到行政相对人起诉材料后，从该类案件特征考虑，建议行政相对人申请由法院直接委托鉴定机构对签名的真伪进行鉴定。经鉴定，浙江某某建筑装饰工程公司提交的《公司登记（备案）申请书》《章程》《股东会决议》《股权转让协议书》《法定代表人信息》中“杨某”签名均非其本人书写。

　　经龙港法院积极引导，杨某同意将案件移送原行政机关先行处理。经异议审查，争议双方均认可鉴定意见，并达成一致意见。2022年7月，该市场监督管理局作出决定，撤销原不予撤销登记决定，并启动后续自纠程序，杨某同意对本案不再起诉，行政争议得以妥善化解。

　　

　　

　　实践中，行政相对人为“争一口气”“讨个说法”提起复议、诉讼的行政案件不在少数。这种“对簿公堂”的解纷方式刚性有余、柔性不足，不少案件事实上难以做到案结事了。通过引入行政异议制度，前置性构建行政机关与行政相对人对话沟通场景，搭建柔性解纷平台，行政机关可以更有效地发挥专业优势，对行政相对人的真实诉求、潜在意图作出回应，并更快找到符合双方利益的解决方案，从而实现对话与对抗的转化。对部分自行化解难度大，但仍有调解空间及化解必要的案件，原行政机关在征得行政相对人同意后，可以联动矛调中心及行政争议调解中心，借助“综治大调解”工作机制，强化第三方“和事佬”作用，共同化解纠纷。

　　吴某是龙港市码头街某房屋的合法产权人，其房屋属龙港市旧城改造项目征收范围，吴某于2021年7月签订征收补偿安置协议。2022年5月，龙港市某行政部门对该房屋予以强制拆除，并将屋内物品全部掩埋或清空。2022年11月，吴某就该强制拆除行为向龙港法院提起行政诉讼，并主张上述征收补偿安置协议系他人代签，对于补偿安置方案确定的房屋补偿款金额不予认同。后经法院引导，吴某同意将案件移送原行政机关先行处理。

　　行政异议制度为行政相对人和行政机关之间构建起协商对话平台，有利于准确把握争议化解症结。本案中，吴某对强制拆除行为提起诉讼，但背后实质诉求系认为房屋补偿安置应包含精装修房屋损失的装修费用，因此对补偿安置方案不予认同。行政机关收到上述异议申请后，研判确认该补偿安置协议签订过程中存在不规范，积极与吴某进行协商。最终双方就补偿安置款项达成一致意见，重新签订补偿安置协议。在争议化解过程中，从争议实质症结入手，实现了行政争议的实质化解，同时消除了原告因该起征地拆迁争议延伸的再次提起行政强制案件、行政复议案件、信息公开案件的诉讼倾向，实现了关联案件的一揽子化解。

　　

　　

　　建立行政异议制度的目标，就是拓宽当事人的救济途径、救济范围，同时，不影响其原有的复议、诉讼救济权利。

　　在2022年龙港市人民政府、龙港市人民法院印发的《关于建立行政异议制度的意见》（以下简称《意见》）中，明确了异议程序与调解、复议、诉讼程序的衔接办法及案件材料转接流程，保障行政相对人法定救济权，规定因异议未果而延误的时间不影响复议、诉讼，确保便捷高效解纷，避免程序空转。《意见》规定，在行政决定送达后，行政相对人异议申请期为7日，行政机关审查答复期为15日。这一时限要求，明显短于复议、诉讼处理时限。而在实际的行政异议程序化解案件中，最短的行政异议处置用时仅一天。

　　2019年8月，冯某驾驶非机动车与机动车发生交通事故，造成冯某身体损伤、驾驶的非机动车损毁。事故发生后，交管部门对事故进行了处理，但未向冯某出具交通事故责任认定书。2019年9月，龙港撤镇设市，冯某称其多次向交通管理部门提出出具交通事故责任认定书的申请，但交通管理部门以相关档案遗失为由，表示已无法出具。因交通管理部门尚未出具交通事故责任认定书，冯某无法向事故责任人主张损害赔偿，故向法院递交起诉材料，请求责令交通管理部门履行道路交通管理法定职责。龙港法院收到起诉材料后，引导冯某提出行政异议，将行政争议移交行政机关先行处理。异议审查期间，相关行政机关第一时间联系各方组织民事调解，促成事故责任方直接支付赔偿款。从行政相对人提出行政异议，到收到赔偿款、与行政机关达成和解，用时不到一天，受到行政相对人的好评。

　　本案中，如果冯某先通过行政诉讼获取交通事故责任认定书，再提起民事诉讼向事故责任方索赔，走完这样一套诉讼程序少则数月、多则一年。但通过法院诉前引导，由行政相对人向原行政机关申请先行处理，冯某不仅“一步到位”提前实现救济目的，更节约了律师费、诉讼费等支出，大大减轻诉累，充分体现出行政异议制度作为非诉讼纠纷解决机制便捷高效的优势。

　　2021年12月，龙港市政府面向社会开展“我为龙港献一计”金点子征集活动。活动公告显示，龙港市政府将对获奖金点子给予奖励并颁发荣誉证书。活动开始后，林某向龙港市政府书面提交了自己的“金点子”建议。此后，林某多次致电主办方询问评选进展，均无果。2022年7月，林某向龙港市政府提出政府信息公开申请，要求公开上述金点子征集活动的投稿、评选及获奖情况。随后，龙港市政府作出不予公开上述信息的书面答复。林某不服该答复，直接向龙港市政府提出行政异议。

　　受理异议后，龙港市政府立即组织相关部门自查核实，并召开专题会议研究，审查认为当前暂未评选产生行政相对人所申请的获奖信息，但以不属于政府信息为由答复“不予公开”存在不当。后工作人员积极同行政相对人沟通协商，厘清缘由经过，消除双方隔阂。行政相对人表示理解，该起纠纷实现在未发之时、初发之始的实质性化解。

　　

　　

　　在行政执法过程中，个别执法人员面对已生效的行政行为，即便明知存在违法，也会因为害怕担责或抱有侥幸心理，不敢轻易自查自纠。为此，行政异议制度确立“有错必纠”机制，明确原行政机关在异议审查阶段，及时发现、纠正错误行政行为的，在法治龙港考核中减免扣分；反之，未经异议程序，案件进入复议、诉讼并败诉的，予以加倍扣分。同时，龙港还配套建立“尽职免责”机制，对于行政机关主动担责、及时纠错，且原行政行为没有对行政相对人造成实际损害，或已对损害进行补偿、赔偿的，可不予追责。由于自纠取得较好社会效果的，还可视情通报表扬。

　　在执法实践中，经常存在行政机关因通知、送达等程序不够规范，导致未严格履行程序义务，未能保障行政相对人陈述申辩等权利的情形。

　　2022年7月7日，龙港市综合行政执法部门向夏某作出对其房屋限期拆除告知书，并于同月9日送达，告知其具有在3日内提出陈述、申辩的权利，并注明下属执法中队的联系地址。夏某于2022年7月12日向该执法中队邮寄书面的陈述、申辩意见，邮件于次日上午签收。2022年7月13日，该综合行政执法部门对夏某作出责令限期拆除决定，决定书中载明夏某未提出陈述、申辩意见。夏某不服该决定，向龙港法院递交起诉状，并提交邮寄回执予以佐证。经引导，夏某同意将案件移送原行政机关先行处理。经异议审查，该综合行政执法部门于2023年3月15日作出自纠决定，撤销原限期拆除决定，夏某同意对本案不再起诉。

　　本案中，行政机关属于明显的程序违法，一旦进入司法程序，行政机关存在较大的败诉风险。行政异议制度为行政机关搭建起在诉前自行纠正违法不当行政行为的规范化渠道，行政机关可通过异议程序对原行政行为在实体和程序方面进行复查、复核，及时纠错，以此减少或者避免行政争议的产生，增强公众对行政机关的认同和信赖，提升法治政府形象。

　　法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。如何在法治轨道上化解矛盾纠纷，提升治理效能，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，一直是各级党委政府不懈追求的目标。龙港市首创实施的行政异议制度，为非诉讼纠纷解决机制建设提供了很好的借鉴。在奋力推进法治政府建设的征程上，龙港的步伐，走得坚定，走得自信，走得有力量。

　　● 责任编辑：曹菲