行政机关内部首次救济制度的构建及完善

　　习近平总书记强调，“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”近年来，为有效应对行政争议不断增长、行政诉讼中存在的“案结事不了”“程序空转”等问题，各地对于行政争议实质性化解机制的探索日益多样，但此类机制创新大多由司法机关主导，未明确作出行政行为的行政机关（以下简称“原机关”）的解纷主体定位，相关机制建设仍存空白。为此，2022年4月，浙江温州龙港市全面贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示精神，建立行政异议制度，引导行政相对人（以下简称“相对人”）在不服行政行为的情形下，向原机关提出异议，并由原机关提供首次救济。

　　

　　

　　行政争议实质性化解的需要。随着我国社会转型加快推进，公民依法维权意识不断增强，各类行政争议日渐增多。自立案登记制改革以来，我国行政诉讼案件收案量连续多年快速增长。以温州地区为例，2023年全市法院共受理一审行政诉讼案件3500件，较2015年上升77.66%。其中，因征地拆迁引发的行政案件占总数近七成，并呈现成因复杂化、类型多样化及群体性纠纷高发等特征。如何更好地实现行政争议实质性化解，已成为新时代政府和法院面临的共同课题。

　　行政救济体系完善的方向。行政复议和行政诉讼作为行政法律框架内解决行政争议的“鸟之两翼”，形成了两阶层、渐进式的二元行政救济体系。但在行政争议实质性化解方面，较为突出的制度矛盾是：受“一行为一复议（诉讼）”的限制，单个案件时常无法解决相对人复杂的救济需求。同时，解纷关键在“早”，即争议萌芽阶段是化解矛盾的黄金窗口，此时争议双方的对抗性往往还不强，采取行政和解等柔性手段，有助于在纠纷初发时就消弭矛盾。因此，在诉前（复议前）构建更为柔性、简便的非诉讼纠纷解决机制，由原机关直接为相对人提供首次救济，是破题的创新思路。

　　政府治理能力现代化的趋势。在新时代法治政府建设背景下，坚持以人民为中心是深化政府职能转型的重要价值取向。政府不再单一、单向度地行使公共权力，而应在依法行政基础上，遵循民主行政、行政合作的理念，通过与公民、法人及其他组织的平等协商、合作等方式共同完成行政任务，以实现行政结果的优化。当前，社会公众已较为广泛地参与到政府行政决策过程中，但在行政权运行的其他阶段，特别是行政救济环节，有必要探索柔性化、协商式的行政争议化解路径，确保政府治理更加契合行政合作理念。

　　

　　

　　比较法上的借鉴。大陆法系国家普遍存在相对人不服行政机关作出的行政行为，向原机关声明异议的行政救济制度。如德国的“异议审查”、法国的“善意救济”、日本的“行政不服申诉”，命名上虽不尽相同，但制度的本质均在于由行政机关为相对人提供内部首次救济。我国理论界一般将前述制度统称为“行政声明异议制度”。1989年行政诉讼法实施后，有部分学者关注到行政声明异议的制度价值并提出相应立法主张。我国台湾和澳门地区的行政法律制度中亦存在行政声明异议的相关规定。

　　纵观域外立法，行政声明异议制度具有以下共性：一是首次救济属性。在行政救济体系中，声明异议定位在复议和诉讼之前。二是自力救济属性。相对人和原机关在没有第三方介入的情形下，依靠自身力量解决纠纷。三是梯次救济属性。声明异议决定一般没有终局性，其后还衔接了外部监督救济机制，允许向“上级”提出“上诉”。

　　实证法上的定位。行政异议制度在性质上归属于行政和解。行政和解作为与行政争议调解、行政裁决、行政申诉以及行政复议等并列的救济手段，是行政救济体系的重要组成部分。行政复议法第七十四条规定了行政复议阶段的行政和解制度，行政诉讼法第六十二条规定原告可以基于被告改变其所作的行政行为而撤诉，均体现出鼓励争议双方在复议、诉讼阶段和解的制度导向。但在时间轴上，行政异议程序中的行政和解与行政复议和解、诉讼和解以及息诉罢访处于不同阶段，其是在行政争议发生后的初始阶段、救济链条的最前端，且没有第三方介入协调的情形下，由相对人和原机关自行达成和解的制度。

　　在功能上，行政异议制度须发挥行政机关的纠错职能。对于违法或不当的行政行为，以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自行纠错的权力和职责，这是有错必纠原则的必然要求。行政诉讼法第七十四条、行政复议法第六十五条以及部分省市行政程序办法等地方性法规都规定了行政机关有权自行纠正不当行政行为。但前述法律法规仅作出原则性规定，尚缺乏具体操作指引，龙港市构建行政异议制度，旨在为行政机关在诉前（或复议前）依相对人申请纠正不当行政行为提供规范化渠道和路径。

　　实践基础和规范依据。近年来，全国各地积极探索行政争议非诉讼纠纷解决机制，涌现出许多区域性的创新试验。浙江、上海等多地设立行政争议调解中心，为行政争议在诉前、诉中协调化解提供了重要平台，也为行政异议制度落地积累了丰富经验。

　　2021年12月，最高人民法院印发《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，其中第十条规定：“行政争议未经行政机关处理的，可以引导起诉人申请由作出行政行为的行政机关或者有关部门先行处理。”该项规定为行政异议制度的建立提供了政策依据。换言之，行政异议制度是为了贯彻落实最高人民法院文件要求，所创设的制度样板。

　　此外，新修订的行政复议法第三十二条第一款规定了相对人对两类行政处罚不服的，可向原机关提交行政复议申请，由原机关先行处理，为原机关执法回头看提供了冷静期，并强调原机关的首次解纷责任，行政异议制度的功能与此规定完全一致。

　　

　　

　　行政异议的启动形式。行政异议程序的启动，尊重当事人对救济方式的选择权，立足于“自愿”（主动提出异议申请）和“同意”（对启动异议程序予以确认）两种形态，通过架设两条导流路径，实现前后端、闭环式的引导，努力将争议引流至诉前（复议前）化解。一是前端主动告知，原机关在行政行为作出后，主动告知相对人具有提出异议的权利，相对人如不服该行为的，鼓励其先向原机关申请复查、复核。二是后端引导回流，相对人未经异议程序，直接向复议机关申请复议或向法院提起诉讼的，复议机关或法院在受理或立案前，也可经相对人同意将行政争议移交原机关先行处理。

　　行政异议的分类处置。原机关收到异议申请后，应当在十五日内，对争议行为进行全面审查并充分释法说理，予以分类处置：一是异议申请不符合受理条件的，告知相对人不予受理理由；二是符合受理条件，但经审查认为行政行为合法且适当的，主动加强释法说理，提高行政行为的可接受性，争取息诉止争；三是经审查认为行政行为确有违法或不当的，采取撤销、变更、补正、确认违法等自纠措施，及时消除违法不当状态，并加强沟通争取理解息诉；四是行政行为对相对人的合法权益造成损害的，行政机关在改变原行政行为的同时，可主动对相对人合法权益的损失予以行政赔偿，争取相对人认可，预防新案件产生。此外，还建立并案审查机制，原机关在异议阶段可将关联纠纷纳入审查范围一并处理，突破“一行为一诉讼（复议）”的限制，实现纠纷“一揽子化解”。

　　与其他救济制度的衔接。行政异议制度作为非强制性的救济制度，必须确保与行政复议、诉讼制度有效衔接，切实保障相对人法定救济权利并防范程序空转。一是明确原机关作出的不支持异议请求的答复或者不予答复在性质上属于对原行政行为的重复处理行为，不属于行政诉讼受案范围，但相对人仍可在法定期限内对原行政行为依法申请复议或提起诉讼。二是明确原机关经异议程序主动改变原行政行为，且原行政行为对相对人的权利义务已不产生实际影响的情况下，相对人仍对原行政行为申请复议或提起诉讼，复议机关或法院依法不予受理或立案，但原行政行为损害相对人合法权益或改变后的行政行为给相对人设定新的权利义务等情形除外。三是明确相对人因提起异议耽误的时间，视为正当理由，不计入复议申请期限和起诉期限。

　　配套保障机制。为推进制度落地实施，还建立了配套保障机制。一是纳入法治政府考核。将行政异议制度纳入法治政府考核体系，明确原机关在异议阶段及时发现、纠正违法不当行政行为的，可在法治考核中减免扣分；反之，给予加倍扣分。二是嵌入行政争议调解。对于部分自行化解难度大，但仍有调解空间及化解必要的案件，在征得相对人同意的情况下，可以联动行政争议调解中心，借助第三方调解力量，共同推动纠纷“软着陆”。三是强化数字赋能解纷。开发“行政异议在线”应用，打通行政异议案件在线受理、审查和答复通道，形成贯穿执法、异议、调解、复议和诉讼的全流程数据链。

　　实践证明，上述制度设计较好地保障了行政异议制度功能的发挥，促进了行政争议诉源治理和实质性化解。2022年4至12月，以龙港市行政机关为被告的一审行政诉讼案件收案数同比下降40.46%，2023年，在龙港市征迁领域群体性行政争议高发的背景下，仍同比继续下降6.63%。经分析，行政异议制度具备三大优势：一是有利于用好解纷窗口期。行政异议能够抓住纠纷萌芽阶段这个关键解纷窗口，通过行政机关与相对人磋商互动、柔性对话，及时化解那些争讼价值不大的争议。二是有利于发挥行政机关的专业优势。行政管理领域专业知识繁杂，复议人员或法官囿于专业局限性，有时化解争议难以做到鞭辟入里。行政异议使原机关担负起首次解纷责任，能够发挥其专业力量，有利于统筹解纷资源，正所谓“解铃还须系铃人”。三是多了一种高效便捷的救济选择。相对于行政复议、诉讼，行政异议对文本形式等要求较低，运行模式灵活、弹性，不仅为群众提供高效便捷的救济新渠道，还契合“以和为贵”的中华传统法治文化，正如法谚所云：“瘦的和解、调解胜过肥的判决。”

　　

　　2022年8月，中央全面依法治国委员会在《关于进一步加强市县法治建设的意见》指出，要“做好和解、调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接的多元纠纷化解工作”。行政异议作为挺在最前端的争议化解机制，起到了争议“过滤网”作用，但绝不能单打独斗，更不能替代行政复议或诉讼，而是要与其他救济渠道贯通衔接、共融互济，发挥救济体系的集群效应，实现行政争议实质化解和系统治理。为此，龙港市提出了构建“异议过滤-调解先行-复议为主-诉讼断后”的阶梯式解纷格局的目标设想。

　　迭代升级异议制度。坚持把保障人民群众合法权益、监督行政机关依法行政和实现案结事了、政通人和目标作为行政异议制度的根本价值，并以此为出发点，深化该制度的创新实践。适当放宽行政异议适用范围，特别是对已超过复议申请期限、起诉期限的行政争议，确有必要予以救济的，可纳入行政异议范围，贯彻“有错必纠”原则，弥补行政复议、诉讼受理范围的局限性。探索前移救济节点，特别是对部分未规定陈述申辩权的行政程序，在行政机关作出行政决定之前，可以赋予相对人提出行政异议的权利，努力将行政争议化解于“未发之时”。

　　做实非诉解纷力量。试行行政机关自查自纠和第三方居中调解并轨模式，同时强化调解组织分流处置功能，将属地性强或涉村社纠纷的协调人民调解组织化解，专业性强的推送行政争议调解中心化解，重大纠纷报告党委政府组织力量联合化解。此外，借助当地“法治民E坊”等基层自治单元，将经异议程序未能化解的行政争议引导进站，邀请资历深、有名望的“两代表一委员”提前介入，为相对人进行释法说理、为行政机关提供意见建议，以全过程人民民主的形式促进实质解纷。

　　强化分层递进救济。坚持把行政异议挺在前面，加大行政异议制度的宣传推广力度，强化复议、诉讼立案前的引导回流，使相对人从“被动”适用向“主动”运用转变。加强行政复议的衔接引导，在相对人提出异议申请时，由原机关引导相对人一并提交行政复议申请，若异议程序化解失败，将相关异议材料及复议申请一并移交上级机关并引入复议程序审理，实现异议和复议的有机切换，发挥行政复议解纷“主渠道”作用。引入司法确认机制，将司法介入关口适当前移，人民法院可对行政机关与相对人依法达成的行政和解协议、行政争议调解协议予以司法确认，及时稳定法律关系，并赋予协议强制执行力，切实提升救济效率、节约司法资源。发挥司法裁判的定分止争作用，对重大行政争议以及行政异议、调解失败的案件，做到当断则断，及时作出判决，切实发挥裁判的宣示功能和规范指引作用，守好相对人权利救济的最后一道防线。

　　引入外部监督力量。强化复议机关备案指导职能，对各行政机关办理行政异议案件予以备案，落实“回头看”，加强业务指导，监督行政机关审慎自纠。发挥检察机关实质性化解行政争议的作用，构建行政异议和行政检察工作的衔接机制，加强对行政异议案件办理的法律监督。发挥监察委精准监督作用，特别是依法监督行政异议程序中的行政自纠行为，促进行政机关依法行政、规范履职，防范相关廉政风险。

　　（作者系浙江省龙港市委书记）

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