在法治轨道上深化金融体制改革

　　金融是国民经济的血脉，关系中国式现代化建设全局。党的二十届三中全会对进一步深化金融体制改革作出重大部署，为加快建设金融强国、不断开创金融工作新局面指明了方向。

　　

　　

　　改革开放以来，党和国家就法治建设对金融体制改革意义的认识，经历了一个逐步深化和明晰的过程。

　　党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期，是新中国成立以来我党历史上具有深远意义的伟大转折，具有划时代的意义。改革开放之初，百废待兴，改革步伐远远走在法治建设之前，当时金融体制改革的重点是“市场化”。1984年，随着“拨改贷”改革深入推进，国有企业生产经营资金来源不再依赖财政拨款，转而寻求银行贷款。金融活动特别是以银行为中介的间接融资活动，在国民经济中的作用日益重要。1986年，国务院发布《银行管理暂行条例》，明确人民银行作为金融监管者的法律地位。人民银行负责金融政策的制定，同时还需对银行业、保险业、证券业和信托业的业务活动进行监督和管理，事实上形成了以人民银行为唯一监管者的统一监管体系，标志着适应改革开放要求的金融监管体系初步形成。20世纪90年代，为贯彻党的十四届三中全会决定，更好发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，1993年底国务院颁布了《国务院关于金融体制改革的决定》，要求保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。由此，中国金融监管体系从统一监管转向分业监管。

　　随着1997年亚洲金融危机爆发，维护金融秩序的重要性更为突显。当年11月17日至19日，中共中央、国务院在北京召开了第一次全国金融工作会议。这次会议的议题是，正确估量当前经济、金融形势，充分认识进一步深化金融改革和整顿金融秩序、防范和化解金融风险的重要性和迫切性，明确做好这项工作的总体要求、指导原则、主要任务和重要措施。会议指出，当前金融领域存在的问题主要是金融体制还不能适应经济改革和发展新形势的要求，金融法制不健全，金融监管薄弱，金融秩序比较混乱，乱办金融的现象较为严重，一些金融机构违法违规经营。会议强调，要从根本上解决金融领域存在的问题，开创金融改革和发展的新局面。除了坚持“市场化”路线，必须根据社会主义市场经济发展的要求，把银行办成真正的银行，强化人民银行的金融监督职能，加快国有商业银行的商业化步伐，并在健全多层次、多类型金融机构体系之外，还要开展金融法制建设，必须依法治理金融、规范和维护社会主义市场经济的金融秩序，大力建章立制，严厉惩治金融犯罪和违法违规活动，把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道。

　　2001年12月，中国正式加入世界贸易组织。这对于中国金融业而言，既是机遇也是挑战。2002年2月5日至7日，中共中央、国务院在北京召开第二次全国金融工作会议，对金融机构和金融监管体系进行了大刀阔斧的改革。会议的主要任务是以加强金融监管、深化金融改革、防范金融风险、整顿金融秩序、改善金融服务为主题，全面总结1997年全国金融工作会议以来的金融工作，对今后一个时期的工作作出部署。会议强调，必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。就证券市场，继续贯彻“法治、监管、自律、规范”的方针，强化监管、综合治理、正确引导、循序渐进、稳步发展，逐步使证券市场规范化，不断提高直接融资比重。就社会信用制度建设，要通过强化经济金融法治、加快信用制度建设、加强宣传教育和舆论监督等综合治理措施，实现社会信用秩序的根本好转。

　　2007年1月19日至20日，中共中央、国务院在北京召开第三次全国金融工作会议。会议指出，随着金融业快速发展，金融改革继续深化，金融领域开放不断扩大，金融运行日益复杂，金融监管任务越来越重。必须始终把依法加强金融监管作为金融工作的重中之重，这是金融业持续健康发展和安全运行的重要保证。为此，要进一步加强金融法制建设，不断完善金融法律法规。依法监管，加大对金融违法违规行为的查处力度，完善金融监管部门对金融企业高级管理人员任职资格审查制度和失职责任追究制度。同时，要坚决遏制逃废银行债务的违法违规行为，严禁非法金融活动，取缔非法集资、地下钱庄、地下保单和非法外汇交易，依法打击各种金融诈骗违法犯罪行为。会议要求，要通过坚持不懈的努力，把各类金融活动纳入制度化、法治化的轨道。

　　2012年1月6日至7日，中国共产党第十八次全国代表大会召开前夕，中共中央、国务院在北京召开第四次全国金融工作会议。会议指出，过去五年，是国际金融危机发生、蔓延、深化的五年，中国不仅成功应对国际金融危机，还通过一系列改革举措，不断提高金融监管的专业性和有效性，强化基础性制度建设，基本形成较为全面系统的法律制度，有力保障了我国金融安全稳定。会议强调，今后一个时期，要加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险；加快制定完善金融法律法规，建立金融业统一征信平台，完善登记、托管、支付、清算等金融基础设施，等等。

　　值得注意的是，在第一次全国金融工作会议召开之前，党和国家已经从政策上确立了依法治国和建设社会主义法治国家的重要地位。如1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议提出要“坚持和实行依法治国的方针”“积极推进建设社会主义法制国家的进程，保障改革开放和现代化建设的顺利进行”。1997年10月，党的十五大报告指出，“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治”“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”。1999年3月，全国人民代表大会对1982年宪法进行修改，由宪法对法治与法治国家予以确认：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”回顾党的十一届三中全会以来，特别是前四次全国金融工作会议的历程，可以发现，金融体制改革与法治建设基本处于金融体制改革领跑、法治建设随后跟进的状态之中。在很大程度上，这主要是由金融本质——资本的高度流动性和预期收益的不确定性所决定的。相对于注重规范预期的法治建设而言，金融活动形式多变且流动性强，很难经由预设性制度加以规范。退而求其次，依法加强金融监管成为金融业持续健康发展和安全运行的重要保证。

　　

　　

　　2013年11月9日至12日召开的党的十八届三中全会开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面。全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；就如何完善金融市场体系，提出要落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任；就如何推进法治中国建设，提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

　　2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从依法治国视角全面阐述了法治建设对金融体制改革的意义，强调“社会主义市场经济本质上是法治经济”“加强市场法律制度建设”，并要求制定和完善发展金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。

　　2017年7月14日至15日，中共中央、国务院在北京召开第五次全国金融工作会议。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。他强调，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。必须加强党对金融工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，遵循金融发展规律，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，创新和完善金融调控，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，推进构建现代金融监管框架，加快转变金融发展方式，健全金融法治，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。习近平总书记指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，加强互联网金融监管，强化金融机构防范风险主体责任。要加强社会信用体系建设，健全符合我国国情的金融法治体系。

　　2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》。面对新时代新征程提出的新任务，该方案对体制机制和机构职责进行了调整和完善。就金融体制改革而言，相关重大调整有：首先，在党中央机构改革方面，组建中央金融委员会，作为党中央决策议事协调机构，同时设立中央金融委员会办公室，作为中央金融委员会的办事机构。除此之外，还组建了中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作。其次，在深化国务院机构改革方面，一是组建国家金融监督管理总局，作为国务院直属机构，统一负责除证券业务之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。二是将中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，强化资本市场监管职责。三是统筹推进中国人民银行分支机构改革，撤销中国人民银行大区分行及分行营业部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，不再保留中国人民银行县（市）支行。四是完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资产资本受托管理机构。五是加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

　　在金融系统机构调整之后，2023年10月30日至31日，中央金融工作会议在北京举行。会议提出，要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。会议强调，必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，坚持深化金融供给侧结构性改革，坚持统筹金融开放和安全，坚持稳中求进工作总基调。会议还强调，要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。会议指出，要在金融系统大力弘扬中华优秀传统文化，坚持诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规。要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航。

　　新时代以来，党和国家对于在法治轨道上深化金融体制改革已达成高度共识，并最终统一到金融法治建设这一主题。金融法治建设成为在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要组成部分。

　　

　　二十届三中全会关于金融法治建设的理论贡献

　　

　　党的二十届三中全会指出，当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景。

　　《决定》在诸多方面直接或间接提及要在法治轨道上深化金融体制改革问题。在第一板块，第4条规定了进一步全面深化改革的原则。其中，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。第一次至第四次全国金融工作会议所提及的加快金融法制建设以及第五次全国金融工作会议和中央金融工作会议提及的加强金融法治建设等要求，均需坚持全面依法治国原则。

　　在第二板块中，有如下几个方面涉及深化金融体制改革的法治保障问题。

　　首先，在构建高水平社会主义市场经济体制部分，第5条要求坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策，包括“完善民营企业融资支持政策制度，破解融资难、融资贵问题”“健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系”“加快建立民营企业信用状况综合评价体系，健全民营中小企业增信制度”。第6条要求“构建全国统一大市场”“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”“完善促进资本市场规范发展基础制度”。第7条指出，“完善市场经济基础制度”“健全社会信用体系和监管制度”。

　　其次，在健全推动经济高质量发展体制机制部分，第8条要求“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。

　　第三，在健全宏观经济治理体系部分，第18条就深化金融体制改革作出了全面规定。内容涉及金融机构定位和治理、金融职能扩展、资本市场完善、金融监管体系完善、金融市场开放等关键问题。该条明确要求“制定金融法。完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”。

　　最后，在完善中国特色社会主义法治体系部分，第33条至第37条分别就深化立法领域改革、深入推进依法行政、健全公正执法司法体制机制、完善推进法治社会建设机制和加强涉外法治建设作出规定。这些规定有助于明确如何在法治轨道上深化金融体制改革。

　　第三板块的第57条强调，坚持党中央对进一步全面深化改革的集中统一领导。党中央领导改革的总体设计、统筹协调、整体推进。第60条指出，要以钉钉子精神抓好改革落实。

　　新时代以来，通过法治轨道深化金融体制改革的目标更为明确、路径更为清晰、内容更为丰富，金融法治建设框架得以确立。二十届三中全会一方面从深化金融体制改革角度规定了改革的目标、方向、领域和方式，另一方面从完善中国特色社会主义法治体系角度，就协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革设定了具体改革任务和举措。两相结合，现时代金融法治建设可以走得更远、落得更实。

　　当前，在法治轨道上深化金融体制改革直接体现为金融法治建设。《决定》为金融法治建设指明了方向。在当前情况下，制定符合时代要求的金融法既是当前所急也是长远所需，同时应妥善处理好金融法与行政法、金融法与民商法之间的体系关系，坚持在法治轨道上加快建设中国特色现代金融体系。

　　（作者系南京大学法学院院长、教授）

　　● 责任编辑：虞文梁