在法治轨道上进一步全面深化财税体制改革

　　党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出了健全预算制度、优化税制结构、进一步理顺中央和地方财政关系等内容，为新时期财税体制改革提供了重要指引。

　　聚焦现实：关注财税法治需求的变化

　　随着经济社会的进一步发展，我国财税法治需求发生了较大的转变。一是税收法定原则需全面落实。目前，我国已完成了13部税种法的立法工作，但作为我国主要税种的增值税、消费税尚未完成立法。另外，地方财力不足的状况亟须改变。1994年分税制改革后，地方获得较少的税收管理权，并且作为地方主体税种的房地产税尚未立法。二是税收执法行为需进一步规范。随着税收征管水平的提升，税收执法过程越来越注重对纳税人权利的保护。但是在实践中，行政处罚自由裁量权过大、非常态检查和乱收费等现象仍然存在，这些行为需要通过法律进一步规范。三是税收司法救济需进一步完善。制定《关税法》打破了我国税收救济制度中“双重前置”的要求，但除关税外的其他税收纠纷仍需遵循“双重前置”的要求。由此给纳税人的税收救济带来较大的阻碍。未来要进一步完善司法救济途径，提升纳税人权利保障水平。

　　立足整体：明确新一轮财税体制改革发展方向

　　针对我国现实中存在的税收法治需求，《决定》对在法治轨道上进一步全面深化财税体制改革、推进中国式现代化指明方向，主要包括以下三个方面：一是健全预算制度。《决定》明确提出，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。其中，依托“行政权力”和“国有资源资产”获取的政府收入对应着税收、非税收入以及国有资产收入。而依托“政府信用”获取的收入或针对未来中央将发行的国债尤其是超长期特别国债、地方专项债等形成的资产，都需要通过《预算法》进一步规范管理。二是优化税制结构。《决定》明确提出健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度。与欧美日等国家的税制结构相比，我国直接税占全国税收收入的比重偏低，而在直接税中，个人所得税占比明显偏低，企业所得税的占比偏高。此种税制结构方便企业将税负转移至消费者，不利于税收公平，也不利于国民经济发展，需重点完善个人所得税制度以优化税制结构。三是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。《决定》明确提出增加地方自主财力，拓展地方税源。采取的方法包括：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例，依法开征地方附加税，合理扩大地方政府专项债券支持范围等。在扩大地方财力的同时，也要注意控制债务风险，重点推进地方融资平台的改革转型。

　　愿景目标：在法治轨道上推进中国式现代化

　　改革和法治从来都是紧密相关的，需要做到改革和法治相统一。对此，要从以下几方面在法治轨道上进一步深化财税体制改革、推进中国式现代化。在立法层面，全面落实税收法定原则。本次财税体制改革重点在于解决地方财力不足、优化税制结构和保护纳税人权利等方面。既要加快推动尚未完成税种的立法，又要积极推动既有税法的优化工作。未来要积极推动《增值税法》《消费税法》《财政转移支付法》等重点法律的立法工作，同时加强对《预算法》《个人所得税法》《企业所得税法》《税收征收管理法》等法律的修订。在执法层面，树立纳税人权利本位意识。深入推进依法行政，提高税务执法人员的法治意识，保证税务机关严格遵守法律规定，不得违法执法。同时，随着数字征管水平的提高，税收执法行为应当注重保护纳税人权利，不得肆意侵犯纳税人的合法权益，不断提升执法水平。在司法层面，加强司法救济保护制度。随着上海税务审判庭和福建省厦门市思明区人民法院涉税案件合议庭的建立，我国税务司法救济的专业性得到增强，但此种专业性的司法部门仍属少数。未来要进一步推动税务审判庭和合议庭的建立，更好地保障纳税人权利救济。

　　（作者系中国法学会财税法学研究会会长，辽宁大学特聘教授，北京大学法学院教授）

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