通过改革措施集成和法治化实现耕地保护制度系统性重塑

　　粮稳天下安。近年来，受地缘政治变化、经济逆全球化、新冠肺炎疫情、俄乌冲突等因素影响，粮食安全的极端重要性更加凸显。习近平总书记多次指出，“解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事”，“只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权”。充足的耕地是维护国家粮食安全的基础。习近平总书记多次强调，“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”，要“坚持最严格的耕地保护制度”“像保护大熊猫一样保护耕地”。

　　粮食安全和耕地保护涉及区域之间、城乡之间、不同社会主体的利益分配问题，因此需要坚持系统观念，提高改革的系统性、整体性、协同性，实现改革措施的系统集成，增强改革整体效能。对此，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）不仅提出了“完善实施区域协调发展战略机制”“缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”的战略目标，而且进一步强调要“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。本文认真学习贯彻党的二十届三中全会精神，重点讨论和分析如何通过改革措施的系统集成，实现耕地保护制度的系统性重塑。

　　

　　

　　从黑龙江黑河爱辉到云南腾冲划线，可将我国的陆地化分为两部分，线东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口，西北半壁64%的土地仅供养4%的人口，这即是著名的“胡焕庸线”。同时，基于土壤、气候等因素的影响，占全国耕地总面积27.3%的一至三等的耕地（面积为4.98亿亩）也主要集中在中东部地区及部分西南地区，与“胡焕庸线”以东地区高度重合。

　　为了牢牢守住18亿亩耕地红线，国家在2017年9月在全国划定15.50亿亩永久基本农田，划定的方法是“每个县级行政区将不低于80%的存量耕地划定为永久基本农田”。这种土地用途管制方式确有必要，但由于《土地管理法》规定，永久基本农田不仅被禁止占用发展林果业和挖塘养鱼，而且转为建设用地的必须经过国务院批准后才能实施，永久基本农田制度的实施，一方面意味着耕地质量高的区域需要承担更重的耕地保护任务，另一方面意味着城乡不同职业之间的收入差距会依然比较明显。

　　《决定》指出，“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系”，同时“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。在耕地保护领域，以国土空间规划和各类土地用途管制措施为主体的“反向控制机制”应当得到坚持。不过，要实现粮食主产区与粮食主销区、城市与乡村之间的优势互补和共同繁荣，还需要在强化国土空间规划基础作用的同时，建立合理的耕地保护“正向激励机制”。也正因如此，2024年6月召开的中央全面深化改革委员会第五次会议强调，必须保护和调动农民种粮和地方抓粮积极性，需要“完善价格、补贴、保险等政策体系，创新粮食经营增效方式，健全粮食主产区奖补激励制度，探索产销区多渠道利益补偿办法”。

　　

　　

　　耕地保护是系统工程，既涉及耕地自身的数量和质量，也涉及各种权利和利益的平衡。习近平总书记深刻指出，“耕地‘非农化’‘非粮化’，一个重要原因是农业特别是粮食种植比较收益偏低。”从现有的政策和法律体系来看，对粮食作物实行保护价收购政策，对粮食生产过程提供农业补贴和较为完善的农业保险，建立健全耕地保护补偿制度和健全粮食主产区奖补激励制度，都有助于调动耕地保护责任主体积极性。这些政策措施需要系统集成，避免各种措施或制度彼此之间出现功能混同，也可以通过各种措施或制度的有效衔接最大程度地形成制度合力。

　　加快落实耕地保护补偿制度。《决定》指出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。在传统农业社会，土地作为一种生产要素，主要是指土壤其肥力构成农业生产资源。在这种产业结构之下，土地可以按照所有权人的意志和利益自由进行开发和利用。进入现代工业社会后，随着人口的不断增长和集聚以及人类开发利用土地能力不断增强，一方面，为了避免大规模工商业土地开发给人们生活带来的粮食、卫生、交通、居住等方面的安全问题，土地开发利用的方式、强度和密度需要受到法律规制；另一方面，将农业用地转为工商业用途的权利（即土地开发权），逐步从所有权的权能中分离出来构成一项独立的财产权利并具有了经济价值。

　　为了维护国家的粮食安全，我国划定了15.50亿亩耕地作为永久基本农田。对于这些耕地的权利人而言，其土地开发权受到土地用途制度的严格管制。也正因如此，国务院2021年修订的《土地管理法实施条例》第12条，以及全国人大常委会2023年12月审议通过的《粮食安全保障法》第10条第3款，先后规定了建立耕地保护补偿制度。

　　虽然现行法尚没有明确规定耕地保护补偿制度的具体内容，但是从《决定》所提出的实现区域经济布局和国土空间体系优势互补改革目标来看，耕地保护补偿应当作为“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”“促进城乡共同繁荣发展”的重要制度支撑，来加以发展和完善。比如，在构建全国统一大市场的过程中，可以考虑构建全国统一的永久基本农田土地开发权转移制度，从而让永久基本农田的土地权利人以及相关区域地方政府可以获得相应的土地开发权转让收益和税金，购买相应土地开发权的土地开发者和相关区域地方政府可以获得更多土地开发空间，国家层面既可以更加有效地实现耕地保护与非农建设之间的利益平衡，也可以缩小各区域因为发展机会和资源不均衡而带来的区域不平衡等问题，从而更有效地推动和落实全国层面共同富裕。

　　鼓励和支持有财力的地方建立耕地保护奖励制度。建立全国统一的永久基本农田土地开发权转移制度，如果国内建设用地需求量不足，有限的土地开发权转让收益和相关税金可能依然无法调动承担耕地保护任务的基层党政机关、集体经济组织、国有农场积极性。为此，近年来一些地方根据自身情况开始积极探索耕地保护奖励制度。比如，江苏省从2016年起，省级每年投入1亿元，对全省耕地保护工作成效突出的2个设区市、10个县（市、区）、50个乡（镇）人民政府以及部分村级集体经济组织，给予通报表扬或资金奖励。其中资金奖励主要用于乡（镇）及以下的耕地保护相关工作，每个受省级激励的乡（镇）人民政府可获得200万元奖励资金，并须将不低于50%的奖励资金用于本辖区内耕地保护工作成效突出的村级集体经济组织。自然资源部2022年9月公布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）也支持这种地方探索，其第52条第1款拟规定“对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补”，草案规定具有合理性和必要性。

　　优化农业补贴政策体系。无论是从我国农业生产的实际情况还是从国际经验来看，在耕地保护补偿制度、耕地保护奖励制度之外，通过持续优化和完善农业补贴制度来降低农业生产成本，具有必要性和迫切性。在很长的一段时间，我国农业补贴金额较少但名目繁多，而且基本上实行的是普惠制，由此导致土地承包经营权人无论是否种地或种粮，都可以得到一定的国家补贴，农业补贴对于维护国家粮食安全的功能没有得到充分彰显。

　　自2016年以来，国家有关部门将原农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴调整合并为农业支持保护补贴，对拥有耕地承包权的种粮农民发放耕地地力保护补贴，并安排资金实施农机购置与应用补贴、大豆玉米生产者补贴、稻谷补贴、耕地轮作休耕补贴、大豆玉米带状复合种植补贴等政策。这些改革措施成效明显，而且将补贴的发放对象明确为实际上从事农业生产的主体，农业补贴开始积极发挥维护国家粮食安全的功能。不过，将农业补贴的受众确定为从事农业生产（特别是粮食生产）的主体，也带来了农业用地租金上涨等问题。而耕地地力保护补贴与耕地保护补偿制度之间的关系也需要进一步厘清。正因如此，《决定》提出了“优化农业补贴政策体系”的改革目标。在进一步全面深化改革的过程中，建议有关部门持续对各类涉农补贴进行统筹优化，既要引导农业用地的权利人种植对于国家粮食安全至关重要的特定农作物，也要考虑涉农补贴类型和标准对国内国外农业以及粮食消费市场所产生的影响。

　　

　　《决定》指出：“法治是中国式现代化的重要保障”。保护耕地并维护国家粮食安全，需要在政策措施层面进行系统集成，有效且稳定地平衡不同区域之间、城乡之间、不同社会主体的利益分配问题。

　　近几年，国家密集修改完善《土地管理法》《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》，新出台《粮食安全保障法》《黑土地保护法》等法律法规，各有关方面还正在紧锣密鼓起草和调研《耕地保护与质量提升法（草案）》《国土空间规划法（草案）》等与耕地保护密切相关的法律法规。这些法律法规的出台或修改完善，将进一步提高耕地保护领域法治化水平。耕地保护立法在内容层面涉及空间规划和用途管制、土地征收与补偿、承包地流转、土壤修复、行政执法、法律监督、政务处分以及民事、行政乃至刑事责任追究等问题；在规范层级方面，涉及宪法、法律、法规、规章等各层级法律规范。为此，在推进耕地保护立法完善过程中，需要坚持系统观念，通过合理使用各种立法衔接技术和规范冲突解决技术，有效实现耕地保护领域法律规范的衔接，填补立法漏洞，化解规范冲突，确保法律规范内部融贯和外部协调。

　　《决定》指出，到2029年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务。在党的二十届三中全会精神指引下，通过不断提高各类耕地保护措施和法律规范的系统性、整体性、协同性，到2029年时，我国耕地保护领域的法律法规将会更加健全和完善，耕地保护制度必将在法治轨道上得到系统性重塑。

　　〔作者系苏州大学王健法学院副院长、教授。本文为国家社科基金重点项目《加强耕地保护领域立法研究》（23AZD042）的阶段性研究成果。〕

　　● 责任编辑：孙雅南