渐进式延迟退休改革的法治回应

　　人口问题是关乎中华民族伟大复兴的重大问题，规模稳定的人口数量和不断提升的人口质量是推进中国式现代化的重要保障。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“积极应对人口老龄化……按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。其中，自愿原则为顶层设计中首次提出，对克服现行退休制度的强制性缺陷具有重要价值。为顺利推进我国渐进式延迟退休改革，应充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，加强社会法保障。

　　“十四五”时期，我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化社会，养老金并轨也将在2024年底结束过渡期，财政压力倍增，延迟退休改革呼声高涨。延迟退休改革早在党的十八届三中全会就已提出，此后，在党的十九届五中全会和二十大报告中再次强调，并明确其目标是促进“人口红利”转型升级。当前，贯彻党的二十届三中全会精神，在实施积极应对人口老龄化国家战略背景下，应充分认识到渐进式延迟退休改革是逐步实现“老有所养”向“老有所为”政策转向的关键抓手，遵循“自愿、弹性原则”，推进退休制度的整体改革。为此，需大力推动劳动法和社会保险法实现协调共治，分类推进不同性别与岗位的劳动者延迟退休，提升养老保险待遇有效释放人口和人才红利。

　　

　　渐进式延迟退休改革的主要目标是，通过渐进提高法定退休年龄，为超过现行法定退休年龄但仍在工作的劳动者群体提供全面的法律保障，并降低养老金支付压力，以契合人均寿命显著增长、受教育年限明显提升以及劳动力供给不足等社会基础变化。推进渐进式延迟退休改革，是我国实现积极应对人口老龄化战略的迫切需要。

　　“未富先老”的社会现状使延迟退休改革更具紧迫性。我国养老保险基金入不敷出是延迟退休改革的直接动因，仅2023年中央财政就安排约1万亿元以补充基本养老保险基金。但这并非唯一原因。相较于德国和日本等发达国家的人均GDP在养老金支出达峰时超过4万美元，预计我国人均GDP在2035年养老金支出达峰时仅能达到2万美元，经济发展水平和人均收入相较于其他国家存在显著差距。同时，第七次人口普查数据显示，2020年我国超过法定退休年龄的劳动者规模达到14725万，劳动比例达38.12%，占总就业人群的19.62%。退休再就业群体规模庞大，但工作状态欠佳，劳动权益受侵害情况屡屡发生。“未富先老”叠加大规模退休再就业的社会现实，客观上要求退休制度变革并加强社会法保障，以满足劳动者权益保障之需求。

　　延迟退休改革有助于克服现行退休制度不足。我国退休制度的建立和不断完善，对保障劳动者退休后生活与社会稳定发挥了重要作用。但现行退休制度主要是沿用1978年颁布的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，随着我国人均寿命、劳动力供给情况以及老年抚养比等社会基础发生显著变化，该规定已经难以适应当前的人口与劳动力供给情况。一方面，存在退休强制性过高且严格规制提前退休的特点和机制取向。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》删除允许继续留用的规定，对延迟退休基本采取“一刀切”，严重限制我国长寿红利的挖掘。同时，关于提前退休也经历了从允许到严格限制的转向，难以回应劳动者差异化需求。另一方面，伴随着养老保险缴费率的逐渐上升，养老保险替代率却呈现下降趋势。延迟退休的在职养老补助也被取消，加之养老保险缺乏对延迟退休的足够激励，都严重影响劳动者的延迟退休意愿，亟待加以制度性改革和调适。

　　延迟退休改革是实现积极应对人口老龄化战略的必然要求。“积极”一词在我国老龄政策文件中被普遍使用。延迟退休改革能为积极应对人口老龄化战略中“老有所为”要求提供坚实保障。一方面，伴随着健康中国战略和科教兴国战略的有效推进，部分老年人的身体健康和技术水平都有着显著提升，为质量型人口红利挖掘提供了重要保障。延迟退休改革应关注我国劳动力素质的变化情况，而不应将老年人视为企业的发展包袱。尤其是新技术的广泛应用，将有效为老年人的工作经验赋能，使其有能力重新融入经济发展进程中。另一方面，挖掘结构型人口红利，并不会阻碍青年人就业。从总量上看，我国适龄劳动者规模在2013年达峰后就开始持续下滑，招工难现象越发严重；从结构上看，青年劳动者不适配要求简单但较为繁复的工作，而老年劳动者技能丰富，岗位匹配度更高，能与青年就业形成有效互补。

　　

　　相较于弹性原则，自愿原则为二十届三中全会首次提出，为解决强制性过高的既有退休制度疲弊提供了价值指引。为有效纾解民众担忧，回应“90后无论男女都得65岁以后退休”等热议，应正确认知并澄明改革原则的内涵，以平衡不同群体利益，提升改革的公平性。同时，为提升民众对改革的接受度，维护劳动关系的和谐稳定，应当落实“统一规定同自愿选择相结合”的要求，将退休决定权赋予劳资双方，通过协商方式扩大退休制度实施的弹性空间。

　　以自愿原则推动强制性法定退休年龄制度的变革。考虑到法律适用的位阶规则、法定退休年龄的立法目的以及社会基础变化，法定退休年龄制度应当与“退出劳动”的劳动关系认定脱钩，仅作为养老保险待遇申领条件，并通过养老保险待遇调整鼓励劳动者延迟退休。从立法技术来看，法定退休年龄是一种法律拟制，不考虑劳动者具体情形而视为同样情形进行处理。但在改革中，需兼顾多维度利益诉求，除老年人自身的需求外，产业结构升级导致的体力劳动与脑力劳动的职业界限模糊，都使得仅依托强制实施的退休年龄制度面临困难，需逐步淡化其强制性。渐进延长法定退休年龄是延迟退休改革的基本共识，但需要看到的是，相当一部分劳动者不一定能稳定工作至法定退休年龄。事实上，相当部分劳动者面临失业风险，当前科技变革加大了这一风险，若是强制其继续工作而无法自愿退出劳动岗位，将导致民众对改革的接受度下降。为保障劳动者退休权的自由行使，也为保障退休制度公平实施，除身体机能下降和企业破产等不可抗力外，应允许劳动者结合自身劳动能力、继续劳动意愿以及工作岗位需要等因素，自愿决定何时退休，将是否继续工作的选择权交还给用人单位与劳动者，并且在符合要求时允许劳动者申请享受基本养老保险待遇。若退休时不符合缴费年限条件和年龄条件，则应允许补缴，确保其在达到原法定退休年龄后能享受基本养老保险待遇，以满足其退休生活所需。

　　以弹性原则落实“统一规定同自愿选择相结合”的改革要求。除保留法定最低退休年龄作为养老保险待遇的领取条件外，应允许劳动者弹性退休，大力推动多元就业与银发经济发展。其实，我国对高级专家和女干部的退休年龄进行了灵活调整。《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》明确，高级专家确因工作需要，身体能够坚持正常工作，征得本人同意，经有关机关批准，其离休退休年龄可以适当延长，为弹性原则适用提供了参照。由于劳动者的身体情况与用人单位的用工需求存在差异，难以确定统一的退休年龄并加以适用。为提升民众对延迟退休改革的接受度，建议将《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》中的“应该退休”改为“可以退休”，赋予退休制度更大的弹性。当劳动者达到法定退休年龄时，若仍在劳动合同期间，特别是在无固定劳动合同期间，为维持劳动关系稳定性，应将是否继续履行合同的选择权交由劳资双方，通过协商方式确定。同时，为保障劳动者在达到法定最低退休年龄后的劳动权益，应限制用人单位的劳动合同终止权，不能仅以达到法定退休年龄为由要求终止劳动合同。可将《劳动合同法》第40条第2条修改为“劳动者因年龄、衰弱等原因不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的”，并通过行政法规和司法解释明确“不能胜任工作”的具体判断标准。同时健全配套司法救济机制，为达到法定退休年龄但尚在工作的劳动者提供有效法律保障。

　　

　　

　　除在宏观层面贯彻自愿、弹性等退休原则以推动法定退休制度的整体改革，也需在微观的社会法制度层面综合施策，构建回应人口结构变化的中国特色延迟退休制度。应落实平等原则，针对不同性别与岗位的劳动者设置相同退休年龄，并通过劳动法层面的分类推进和社会保险法的激励强化，推进改革的平稳落地。

　　劳动法应按照分类推进原则促进男女同龄退休。加强渐进式迟延退休改革的社会法保障，需要解决女性退休年龄争议，尊重女性劳动者延迟工作意愿，并针对不同性别与岗位的劳动者设置相同的退休年龄。为促进人力资源充分利用，“十四五”规划明确提出要按照分类推进原则，逐步延迟法定退休年龄。相较男性60岁的退休年龄，女性管理岗位55岁退休，女性工人岗位50岁退休，在女性人均寿命更高和受教育水平显著提升的背景下，严重限制女性人力资源挖掘。我国既有退休制度安排是基于身体健康与劳动能力状况，以倾斜保护促进男女实质平等，但是这并不能充分解释在女性群体内部规定差异退休年龄的合理性与合法性。女性高级专家和县（处）级女干部已延迟到60岁，甚至女性高级专家确因工作需要能延迟至65岁乃至70岁。同时，基于“工人”与“管理”二分的岗位标准划定退休年龄也已滞后于社会发展，不能因身份和岗位差异而对女性进行差别对待。应该看到，有大量超过法定退休年龄的女性劳动者活跃在我国就业市场。在改革中，应尊重女性延迟退休的个体意愿，并重视改革对于提升女性劳动者职业生涯的薪资收入与退休后养老保险待遇等方面的制度价值，缩小不同群体间过大的退休年龄差距。为此，需落实“小步慢走”的要求，采取更缓和的弹性延迟方案，可考虑按女性高级专家、女性管理人员及女职工三类分类推进，逐步延迟至与男性劳动者同等的退休年龄。

　　社会保险法应以激励为导向提升养老保险待遇。加强渐进式延迟退休改革的社会法保障，要在提高法定退休年龄的同时切实落实公平与效率并重要求，通过缩小机关事业单位工作人员和企业职工之间的养老保险待遇差距，提升职工养老保险待遇。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出：“逐步提高领取基本养老金最低缴费年限”。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》也明确提出：“落实基本养老金合理调整机制，适时适度调整城乡居民基础养老金标准。”由此可见，强化激励性是改革的重要导向。但是基于缴费年限调整的统筹账户增发比例偏低，难以发挥养老保险待遇调整的激励作用。为提升延迟退休的奖励幅度，可在借鉴域外经验基础上，采取迟增早减的差异奖惩方案，并可考虑恢复建国初期确立的在职养老补助费制度，以增加劳动者就业收入，提升劳动者延迟退休的积极性。同时，可针对提前退休设置较高的扣减幅度，规制提前退休行为，降低改革成本并提升调控效果。此外，针对基本养老保险的费用缴纳，应正视我国企业费率相较其他国家过高而导致用工成本激增，影响企业国际竞争力的现象，通过减免用人单位的养老保险缴费，提升其用工积极性、缴费积极性和缴费义务履行度，实现扩大职工基本养老保险覆盖面目标。同时也应增加财政补贴，拓展养老保险基金的筹集来源，完善配套的国有资本划拨机制，并允许基金适当投资实现保值增值，从多维度保障养老保险基金的可持续发展，为提升养老保险待遇提供充足的资金保障。

　　〔冯彦君系吉林大学法学院教授，中国社会法学研究会副会长；顾男飞系吉林大学法学院经济社会法治研究中心研究人员，上海交通大学凯原法学院博士研究生。本文系国家社科基金重点项目“中国退休制度整体改革与立法完善研究”（16AFX021）和“劳动法典编纂疑难问题研究”（23AFX017）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：曹菲