进一步全面深化改革深入推进依法行政制度体系建设

　　2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），指出要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。“有效的政府治理”首先要以依法行政制度体系建设为前提。《决定》第9部分“完善中国特色社会主义法治体系”的第34项题为“深入推进依法行政”，本项通过具体规定依法行政制度体系建设的重点工作，包括促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台，完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，加强政府立法审查，深化行政执法体制改革，完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度等，表明了我国未来一段时间内依法行政制度建设的重要任务、前进方向和制度脉络，有助于在进一步全面深化改革背景下，深入推进依法行政制度体系建设，推动我国行政法治高质量发展。

　　

　　

　　《决定》指出，“促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”。持续优化政务服务，推进政务运行服务标准化、服务供给规范化、企业和群众办事便利化，是便利企业和群众生产经营与办事创业、畅通国民经济循环、加快构建新发展格局的重要支撑，是建设人民满意的服务型政府的内在要求。

　　促进政务服务标准化。“政务服务标准化”要求将依申请办理的行政权力事项和公共服务事项纳入政务服务事项范围；要推行政务服务事项实施清单标准化，不仅促进政务服务名称、编码、依据、类型等基本要素的“四级四同”，还要推动逐步实现同一政务服务事项受理条件、服务对象、办理流程、申请材料、法定办结时限、办理结果等要素在全国范围内统一；要健全政务服务标准体系，建立健全政务服务事项管理、政务服务中心建设、政务服务实施、便民热线运行、服务评估评价等标准规范，持续完善全国一体化政务服务平台标准规范体系。

　　促进政务服务规范化。“政务服务规范化”要求不得额外增加或变相增加办理环节和申请材料，严格执行首问负责、一次性告知和限时办结制度。要进一步完善网上办事引导功能，优化页面设计、简化办事操作、提高系统稳定性，提供更加简明易懂使用的办事指南和网上办事操作说明，为行政相对人提供导引。要规范政务服务的线上线下融合发展，线上线下并行提供服务，满足企业和群众的多样化办事需求。对已实现线上办理的政务服务事项，应原则上同步提供线下窗口办事服务，由企业和群众自主选择办理渠道。要推进政务服务事项、办事指南等在线上线下服务渠道同源发布、同步更新，做到线上线下无差别受理、同标准办理。通过加快推进适老化改造和信息无障碍建设，防止互联网政务服务给老年人、残疾人等特殊群体带来“数字鸿沟”，保障行政相对人平等申请和获得政务服务的权利。

　　促进政务服务便利化。“政务服务便利化”蕴涵了简化行政程序、提高行政效能的法理，努力以更为简化、灵活、迅速的效能导向的行政程序，提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力。为此要减少办事环节，在更多领域更大范围内实现“高效办成一件事”。要着力推进政务服务事项集成化办理，围绕企业从设立到注销、个人从出生到身后的全生命周期，将需多个部门办理或跨层级办理的，关联性强、办理量大、办理时间相对集中、企业和群众获得感强的事项集成办理。为此，要重构跨部门办理业务流程，优化前后置环节，推动申请表单多表合一、线上一网申请、材料一次提交。还应减少不必要的行政步骤，通过开展并联审批、联合评审、联合验收等，将多个行政程序整合为单一行政程序，防止行政程序的重复进行，进而大幅压减办理时长和办事成本。

　　完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。一体化在线平台构成了全国政务服务的总枢纽，力图实现“一次登录，全国漫游”，解决相对人在不同平台反复注册、重复登录、跑多网的问题。其一，各有关部门要依托一体化在线平台，统一提供政务服务，推动涉及企业和群众办事的平台、网站、移动端等向各级政务服务平台整合。其二，依托一体化在线平台，可以推动政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同。推动政务服务事项的名称、编码、依据、类型在国家、省、市、县“四级四同”，支撑不同地区服务事项无差别办理，推动政务服务事项在全国范围内实现一网通办。其三，依托一体化在线平台，可以探索利用大数据、人工智能、区块链等新技术，通过智能问答、智能预审、智能导办等方式，为企业和个人提供智能化、个性化、精准化的政务服务。

　　

　　

　　习近平总书记指出，“要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”。《决定》指出，“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制”。2019年，国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》规定了重大决策合法性审查程序。2018年，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》。对重大决策、规范性文件进行合法性审查，是确保出台重大决策、规范性文件合法有效的重要措施，有助于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法的重大决策和规范性文件出台，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。

　　完善对重大决策、规范性文件的合法性审查机制。当对重大决策进行合法性审查时，应重点审查决策事项是否符合法定权限；决策草案的形成是否履行相关法定程序，包括是否充分听取相关群体的意见，并对合理意见予以充分采纳；决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，都应纳入规范性文件合法性审查的范围。审查时，应重点审查如下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。

　　

　　《决定》指出，“深化行政执法体制改革”。未来应进一步明确行政执法层级管辖权的配置。可以根据行业特点、治理资源和治理能力、案件重大复杂程度、相对人级别或规模、案件对相对人权利义务的影响程度、案件社会影响程度、标的物价值、涉外因素等，来确定纵向层级管辖权的配置，以努力解决多层执法、重复执法的问题。同时还要厘清相对集中行政执法权的边界与程序，完善基层综合执法体制机制。

　　厘清相对集中行政执法权的边界与程序。《行政处罚法》第18条规定了相对集中行政处罚权制度，规定“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。相对集中行政执法权有助于克服多头执法、重复执法的问题，但仍要为其设定边界。要考虑行政事项的关联性、专业性和效率性，防止行政执法权的过度集中。对于法律、法规中明确规定由某个行政机关专属管辖的事项，不应将其相对集中；对于涉及重大公共利益、公民生命健康安全的事项，对于具有较强专业性、技术性、政策性的事项，不应将其相对集中。应细化和规范相对集中行政执法权的决定程序，依法作出决定并对外公布，决定内容要明确相对集中的具体执法权事项，并载明生效条件。在相关行政执法权划转后，监管部门仍要落实监管责任，综合执法部门要与监管部门建立健全行政执法信息互联互通共享、协作配合工作机制，加强与综合执法部门的衔接配合，防止行政管理与监管执法相互脱节。

　　完善基层综合执法体制机制。《决定》指出，“完善基层综合执法体制机制”。《行政处罚法》第24条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。将行政处罚权、行政执法权下放到基层，下放到乡镇（街道），有助于构建简约、高效的基层管理体制，推动治理重心下移，推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。但应当根据当地实际情况，统筹考虑地方行政管理实际需要、行政区划特点、基层行政执法水平和执法能力等因素，经对实际情况进行评估，认为下放行政职权必要、合理且可行的，方可下放；认为不适宜下放的，不宜下放。下放的事项应为“基层管理迫切需要”的事项，应当是直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便更有效的事项；要保证能“有效承接”，这需要考虑执法权性质、经济社会发展程度、行政区划特点、产业形态、执法难度等因素。

　　《决定》要求“健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量”。这要求加强基层综合执法能力建设，推动人员力量和公共服务资源向乡镇（街道）流动。要加强乡镇（街道）行使行政职权的人才、技术、资金、装备等方面的保障，实体化组建乡镇（街道）综合行政执法队伍，配备与执法任务相适应的人员力量。

　　

　　

　　行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。2019年修订的《行政处罚法》第34条，明确规定了行政处罚裁量权基准制度。国务院办公厅于2022年印发了《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。此次全会《决定》明确指出，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。行政裁量权基准通常就裁量事项中相同或类似的事项做一般性的规定，使得执法人员遇到相同或类似的事项做相同或类似的处理，从而有助于保障法律、法规、规章有效实施，规范和控制行政裁量权，增加行政相对人对行政行为结果的可预期性，进而维护社会公平正义。因此，要明确行政裁量权基准制定职责权限，准确规定行政裁量权基准内容。

　　明确行政裁量权基准制定职责权限。裁量权基准是行政执法机关对所执行的行政法律规范的具体化，行政执法机关可结合本地区、本部门、本领域实际情况，根据自身工作需要，来制定裁量基准。这一方面使得执法机关的行政执法具有一定灵活性，能契合自己所处的具体情境；另一方面还可以使行政执法具有一定的一贯性，让执法保持相对统一的尺度。

　　国务院有关部门可以依照法律、行政法规等制定本部门本系统的行政裁量权基准。地方各级人民政府及其部门可以依照法律、法规、规章以及上级行政机关制定的行政裁量权基准，制定本行政区域内的行政裁量权基准，裁量权基准可以针对上级行政机关制定的行政裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限，予以合理细化量化。裁量权基准的内容不得与上位法相抵触。无法律、法规、规章依据，裁量权基准不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权益。

　　准确规定行政裁量权基准内容。就最为常见的行政处罚裁量基准而言，往往按照减轻、从轻、一般、从重等程度来区分不同阶次的处罚裁量情节，并设定对应的不同行政处罚裁量阶次。裁量基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容，在制定和修订行政处罚裁量基准时，应依照《行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，有处罚幅度的要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。

　　《行政处罚法》第5条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”因此，要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化量化行政处罚裁量权基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。

　　除了最典型的行政处罚裁量权基准制度外，还可以就行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等行为设定裁量权基准。在行政许可裁量权基准中，可对行政许可的条件、申请裁量、程序、办理时限、不予受理以及行政许可的变更、撤回、撤销、注销等加以规定；行政征收征用裁量权基准应重点对行政征收征用的标准、程序和权限进行细化量化，合理确定征收征用财产和物品的范围、数量、数额、期限、补偿标准等；有关行政机关可以依照法定权限和程序，对行政确认、行政给付、行政强制的条件、程序和办理时限，对行政检查的职责和范围，对行政确认的申请材料，对行政给付数额幅度等相关内容，予以细化量化。

　　

　　《决定》指出，“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。这包括行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接，也包括司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。《行政处罚法》第27条规定，“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”，这构成了行政处罚和刑事处罚双向衔接制度的规范基础，旨在通过行政执法与刑事司法的双向衔接，保证所有被查办的案件都能得到合适的处理，避免行政执法机关、公安机关、人民检察院、人民法院等因工作衔接不畅而出现违法行为漏处理或违法行为轻处理的情况，以更好地打击相关领域违法犯罪行为。

　　细化行政处罚与刑事处罚的行刑正向衔接制度。根据国务院2020年修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等规定要求，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据法律、司法解释、立案追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法向公安机关移送。行政执法机关向公安机关移送案件时，一般应当附有涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定结论，还应附有现场笔录、询问笔录、认定意见等其他有关涉嫌犯罪的材料。

　　《刑事诉讼法》第54条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”行政执法证据转化为刑事司法定案证据的前提在于，需经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规的规定。行政执法机关在行政执法和查办案件过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关、人民检察院审查和人民法院庭审质证确认，可以作为刑事司法中的定案证据。

　　建构刑事处罚向行政执法的行刑反向衔接制度。2021年9月6日，最高人民检察院发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》规定了人民检察院适用的行刑反向衔接移送程序。在2023年最高人民检察院颁布的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》中，着力推动行刑反向衔接机制的建构，力图防止不刑不罚、应移未移、应罚未罚的问题。反向衔接制度是司法机关依法能动履职、维护社会公平正义的内在要求。行刑反向衔接避免当事人遗漏行政责任承担的问题，更有助于实现效率与公平在执法司法环节的平衡。行刑反向衔接有助于司法机关参与社会治理，释放司法效能。行刑反向衔接与行刑正向衔接一道，共同形成了有力打击违法行为的执法网络，推动了惩治和预防相结合、治罪与治理并重，推动了轻罪治理现代化。

　　在行刑反向衔接机制的建构中，司法机关需发展出相对体系化的识别步骤，通过对重点要素的逐项判断，来确定是否启动、如何启动行刑反向衔接。司法机关应当依据行政法律规范审查当事人的行为是否构成行政违法，进而作出是否向行政执法机关移送、提出司法建议的决定。司法机关要判断案件违反了哪些行政法律规范，案件向哪个行政机关移送，案件是否超过追究时效，是否还有科处行政处罚的必要性。

　　当公安机关、人民检察院、人民法院启动反向衔接机制，向行政执法机关移送案件时，应附有案卷材料。当刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。原因有三：其一，一般认为刑事诉讼以“排除合理怀疑”为证明标准，行政证据的证明标准则坐落于“排除合理怀疑”与“高度盖然性”标准之间，行政处罚的证明标准要低于刑事诉讼中的证明标准。其二，司法机关有着更为先进的技术手段。其三，从节约执法资源的角度，应允许行政机关直接使用在刑事诉讼程序中收集的证据。

　　《决定》中涉及行政法治的内容十分丰富。一方面，这些规定体现了“完善权力配置和运行制约机制”的要义，体现了“把权力关进制度的笼子里”的价值追求；另一方面，通过探求行政治理体系的重塑，引入新型行政行为形式，推动行政程序的简化与整合，体现了通过行政法的政策设计和制度改革，来追寻良法善治，从而更为高效地实现行政任务，为建构人民美好生活提供法治保障，这也充分体现了“以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的关切，体现了法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

　　（作者系南开大学法学院院长、教授，中国法学会行政法学研究会副秘书长，第十届“全国杰出青年法学家”）

　　● 责任编辑：孙雅南